El estado de la corrupción en Cataluña

22 junio 2015 | Categorías: Estatal, Opinión | |

Carlos Jiménez Villarejo – Comité de Apoyo de ATTAC España

La lamentable

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El ex fiscal Anticorrupción, Carlos Jiménez Villarejo, ha entregado a David Fernández, presidente de la Comissió d’Investigació sobre el Frau i l’Evasió Fiscals i les Pràctiques de Corrupció Política del Parlament de Catalunya, el informe que publicamos a continuación, y que ya obra en poder de todos los grupos parlamentarios.

Informe sobre la Gestión de los Gobiernos de CiU bajo la Presidencia de Jordi Pujol Soley

Cuando cesó el Gobierno de CiU en 2003, había generado en las cuentas públicas de la Generalidad un déficit de 1.177 millones de euros, razón por la que el nuevo Gobierno de Catalunya (PSC, ERC e ICV-EUiA) acordó la práctica de un Informe sobre la gestión de los gobiernos de CIU.

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Jiménez Villarejo y David Fernández, en la comisión parlamentaria. En la foto superior, Jordi Pujol y David Fernández, el día de la comparecencia del primero.

El Informe parte de un presupuesto que condicionó el método y los resultados: “el objetivo no es la detección de actividades delictivas y fraudulentas”. Si fue así, es explicable que no se profundizara en el análisis de todas las causas del déficit por dicho valor. Porque, ciertamente, parece realmente difícil que “las principales deficiencias de la gestión pública de la Generalitat” y “el uso ineficaz de los recursos públicos” generasen, por si solas, un perjuicio de tal magnitud en las arcas públicas de la Generalitat. El análisis efectuado permitió llegar, con la salvedad de importantes limitaciones de información, a la constatación de innumerables irregularidades de las que solo citamos algunas como ilustración de un modo general de proceder al margen de las reglas de transparencia y objetividad en el desarrollo de la función pública.

Régimen de subvenciones

El Informe dijo que era una de las áreas “más conflictivas”. Y expone una relación de las subvenciones otorgadas por los diferentes organismos de la Generalitat en los años 2.002 y 2.003 superiores a 100.000 euros, particularmente las financiadas con fondos europeos. En este ámbito, se destaca que las revocaciones de las subvenciones examinadas por la incorrecta utilización de los fondos públicos eran tan sólo una pequeña muestra –un 11,5%- por un total de 9.335.920,30 euros. Y, a partir de ahí, afirmó que si este porcentaje se hubiera aplicado a la totalidad de las subvenciones “el destino incorrecto de las subvenciones hubiera sido… una cantidad totalmente inaceptable”. No en vano, el Informe habla de “abusos realmente escandalosos”. Sin embargo, del conjunto de las subvenciones relacionadas, particularmente las del 2.003, no se hizo un análisis sobre el cumplimiento de las previsiones de la Ley de finanzas públicas de Catalunya- Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre- y, concretamente, sobre si se aplicaron los principios de “publicidad, concurrencia y objetividad”, si las convocatorias se tramitaron correctamente, si se cumplieron por las entidades beneficiadas los fines de la subvención y cómo se ha acreditado el buen fin de las mismas

Contratos de alta dirección de organismos y empresas públicas

Resulta patente en los casos que se exponen el grave incumplimiento del R.D. 1382/85, de 1 de agosto sobre el personal de alta dirección. Tan grave como que, en el momento del cese del alto cargo, se le reconozca una antigüedad muy superior a la real para así incrementar la indemnización en directo perjuicio de los fondos públicos. Como es el supuesto del director del Centro de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CTTI) de la Generalitat al que se reconoció, a esos efectos, una antigüedad desde 1.3.72 cuando comenzó a prestar servicios el 1.9.2000, es decir, se le reconoció una antigüedad indebida de 28 años. O bien fijar la indemnización, por cese de la relación profesional, contabilizando un número de días trabajados superior al legalmente fijado, también para favorecer un incremento de la indemnización. Todos los supuestos contenidos en el Informe expresan decisiones administrativas arbitrarias, con evidente fraude de ley, como lo expresó el Juzgado de lo Social núm. 2 de Barcelona en el caso de la directora de la Agencia catalana de la Cooperación al Desarrollo.

Sector público (sanidad)

El Informe es suficientemente claro en el análisis de la práctica de constituir Fundaciones en los grandes Hospitales del ICS. Se afirma que las Fundaciones constituidas en los Hospitales escapaban al control del Departamento de Economía y Finanzas, con un modo de actuar gravemente opaco y que permitía obtener indebidamente ingresos económicos que debían haberse destinado al ICS. Es un supuesto que hubiera merecido un análisis más riguroso y preciso en la medida que expresa el proceso hacia la privatización de la asistencia sanitaria en perjuicio del servicio público que presta el ICS. Deberían haberse concretado cuales fueron esas treinta y una Fundaciones y otras entidades, quienes las constituyeron, sus fondos propios, el modo como se financiaban y, en definitiva, si además de haberse constituido en el ámbito y con aprovechamiento indebido de las instalaciones de la sanidad pública, han sido subvencionadas con fondos que deberían haber figurado en las partidas presupuestarias del ICS. En la medida en que fue una práctica muy extendida, un estudio detallado hubiera permitido concretar quienes se beneficiaron de ellas.

Contratos de consultoría y asistencia técnica

El Informe en esta materia se concentra fundamentalmente en los contratos de GISA. Entre los años 2.002 y 2.003 se concertaron 5.058 contratos de esta naturaleza. De todos ellos, el 89,84% se realizaron por el procedimiento negociado, es decir, sin acudir a la fórmula del concurso y, por tanto, eludiendo los principios de publicidad y concurrencia. En estos casos, el adjudicatario era el empresario “elegido” por la Administración. De estos contratos, la gran mayoría (el 82 por ciento), están relacionados con proyectos de infraestructura. GISA celebró 3.556 contratos y es significativo que de todos ellos, sólo 274 fueron por un importe superior a 30.050,61 euros. Por tanto, los contratos con sujeción a dichos principios, que garantizan mejor la transparencia y la objetividad, sólo fueron el 7,71%.

T-Systems

El caso T-Systems es el más grave que contiene el Informe. El Informe analiza como los servicios informáticos de la Generalitat fueron inicialmente gestionados por una empresa pública y posteriormente fueron externalizados a través de un concurso a favor de la empresa Debis, luego T-Systems. Se afirma que han sido constantes las irregularidades en la relación de la Generalitat con dicha empresa. Por ejemplo, los empleados de T-Systems eran con frecuencia los responsables informáticos en ciertos Departamentos en la Generalitat. Éstos, “para ahorrarse tiempo y el trabajo de tramitar un concurso” adjudicaban determinados proyectos a dicha empresa “en el bien entendido que (ésta) subcontrataba al consultor que el Departamento quería”. “Se vulnera, se dice, el principio de publicidad y concurrencia”. Y, como consecuencia, “habría resultado más económico” contratar directamente al subcontratista. Es decir, que ese modo de actuar, mediante la interposición de T-Systems, ha perjudicado gravemente el erario público de la Generalitat favoreciendo que T-Systems obtuviera un beneficio injustificado. La operación principal se produce en virtud de un Acuerdo del Gobierno de 20.11.2001. En el mismo se ordena al Centro de telecomunicaciones y tecnología de la información (CTTI) la ejecución de la II fase del proyecto de Administració Oberta de Catalunya (AOC) contratando al efecto a T-Systems en un proyecto que se evalúa en 7.792,3 millones de pesetas. El mismo día, T-Systems, presenta conjuntamente con Accenture el proyecto técnico por un importe de 27.981.080,14 euros y al día siguiente, sin que medie un informe técnico, el director gerente de CTTI acepta la oferta y encarga la realización del trabajo. Posteriormente, el Gobierno, el 22.4.03, adopta otro acuerdo similar al anterior por importe de 32.809.537,50 euros que se ejecuta también de forma similar a favor de T.Systems. “T-Systems va a subcontratar para los proyectos AOC un total de 56 millones de euros (71% del coste total del proyecto), lo que pone de manifiesto que el contrato de T-Systems ha sido una forma de encargar parte de estos proyectos a las empresas que se deseaban, eludiendo la tramitación del concurso y vulnerando de manera evidente los principios de publicidad y concurrencia”.

El Grupo de Trabajo sobre Buen Gobierno y Transparencia Administrativa

Ante la constatación de tantas y tan graves irregularidades, el Gobierno de Catalunya adoptó algunas iniciativas para elevar el grado de transparencia en el funcionamiento de la Administración y establecer pautas de comportamiento inspiradas en principios de ética pública . Acertadamente, porque el tratamiento de la corrupción no debe incurrir en el error de centrar exclusivamente la respuesta en el Código Penal. Si los hechos son indiciariamente delictivos es evidente que deberá actuarse penalmente, pero no puede ni debe renunciarse a los “instrumentos extrapenales como los administrativos, más eficaces e intervencionistas” (García Arán 2005:46) que deben garantizar la primera y más eficaz respuesta preventiva contra la corrupción. Es sabido que ante determinadas conductas ilícitas, el legislador, sobretodo en la fase de la conminación penal, acude al criterio de las que se han llamado Leyes activistas “con la que se suscita en la sociedad la confianza de que se está haciendo algo frente a problemas irresueltos” (García Arán 1998: 262ss),en definitiva, una “huida al derecho penal” atribuyendo al Código penal efectos más simbólicos que reales. Porque, en efecto, el derecho penal, por si solo, no podrá afrontar un problema tan complejo ni podrá sustituir las soluciones que radican en la propia estructura política. Como ya se ha dicho, la corrupción delictiva no es un fenómeno individual ni aislado, es un hecho estructural y por más que se quiera no podrá ocultarse planteándola como si se tratara de meros comportamientos individuales.

A ese fin, el Gobierno acordó el 21 de diciembre de 2004 crear dicho Grupo de Trabajo con la finalidad de garantizar una Administración sujeta a “los principios de integridad personal, de lealtad al interés público y de rendimiento transparente de su gestión”. Con el propósito de “reforzar la calidad democrática de nuestro sistema político y administrativo y hacer más transparente la gestión de sus organismos e instituciones”, particularmente en el ámbito de la contratación administrativa, de las subvenciones y del régimen de incompatibilidades. El Grupo de Trabajo formuló sus conclusiones el 27 de julio de 2005 planteando diversas Recomendaciones como la “limitación numérica de altos cargos”, la revisión de “normativa actual sobre incompatibilidades… evitando en todo caso situaciones de conflicto entre la función pública e intereses privados” y “(la) declaración de bienes”, sobre contratación pública y, en especial, en los contratos de obra para “garantizar más transparencia y objetividad en la selección de los contratistas”. Se hizo una particular llamada a la revisión de la normativa de ayudas públicas que respetara “el principio de legalidad y fueran otorgadas con objetividad y gestionadas con eficacia, eficiencia, transparencia, coherencia y responsabilidad evitando conflictos de intereses” A partir de estas Recomendaciones, el Gobierno ha emprendido determinadas iniciativas en orden a su cumplimiento que, hasta el momento, no ha abordado plenamente.

Las medidas en la contratación administrativa

La economía de mercado exige que el Estado ejerza una función económica correctora, precisamente para garantizar y preservar una dimensión social inspirada en principios de justicia.Las Administraciones Públicas cumplen una función trascendental en el gobierno de la economía como la tributación y el endeudamiento, las actividades crediticias, la regulación urbanística, expropiaciones, privatizaciones y, sobre todo, inversiones directas en obras públicas o a través de concesiones de obras y servicios públicos, terreno, sin duda, favorecedor de prácticas corruptas.

Señalaba Auger (1995) que “el Estado moderno asume en todas partes un importante papel en el gobierno de la economía, en el control indirecto (Financiaciones-subvenciones) de bancos e industrias y en el control directo si se trata de empresas públicas… Gobierno de la economía que elude sustancial sino formalmente el control democrático y el control jurisdiccional”. Así, el profesor Caciagli (1996) analizando el caso italiano, afirmaba que estaba acreditada “la propagación del intercambio corrupto en todas las áreas de la intervención publica” en la economía y, particularmente, en las obras públicas porque los procedimientos administrativos contenían factores inductores de la corrupción. En efecto, el predominio sobre otros criterios del de la eficacia recurriendo a adjudicaciones directas, ha llevado a afirmar al autor Stefano Rodotá que “en nombre de una rápida decisión… han sido atacados sistemáticamente los controles formales e informales”. [2] En efecto, dichas irregularidades han tenido y siguen teniendo un efecto grave y perturbador en el funcionamiento de la Administración. La contratación pública es, quizás, el ámbito que mejor debe preservarse de la corrupción. El Preámbulo de la Ley 13/95, de 18 de mayo, hoy R.D. Legislativo 2/2000,de 16 de Junio, ya lo precisaba con claridad: “Una de las más importantes enseñanzas de la experiencia es la necesidad de garantizar plenamente la transparencia de la contratación administrativa como medio para lograr la objetividad en la actividad administrativa y el respeto a los principios de igualdad, no discriminación y libre concurrencia”.

La denuncia del llamado “3%”, hecha en sede parlamentaria por el Presidente de la Generalitat, fue una oportunidad histórica para afrontar el problema de la corrupción que subyace en la contratación pública. Es de sobra sabido que el “3%” hace referencia al pago ilícito por los particulares a la Administración de una comisión que representa un porcentaje sobre el precio fijado en los contratos administrativos, comisión que se abona como condición para obtener la adjudicación en perjuicio de los competidores o como forma oculta de beneficiar al partido político que controla esa esfera de la Administración, y que, además, encarece injustificadamente la obra o servicio contratada.

La contratación pública es un ámbito donde las Autoridades y funcionarios pueden patrimonializar el poder público en beneficio propio o de terceros, en cuanto favorezcan arbitrariamente, en perjuicio de otros, a determinadas personas o empresas que han abonado comisiones evidentemente ilegales. Los ejemplos son numerosos, pero basta una referencia que procede de un organismo tan solvente como Transparencia Internacional. En un reciente Informe alerta que la construcción es el sector donde se produce mayor corrupción, llegando a alcanzar anualmente “alrededor de 3,200 trillones de dólares”. Pues bien, para asegurar mejor una contratación administrativa justa el Gobierno impulsó y el Parlament aprobó la Ley 3/2007 de 4 de julio, de Obra Pública, que, complementando otras disposiciones estatales y autonómicas, pretende “asegurar que el modelo de contratación de obra pública garantice la libre concurrencia y la eficiente utilización de los fondos públicos”, así como, entre otros objetivos, “transparencia y publicidad en el proceso de contratación e información de las adjudicaciones de los contratos”, dando así cumplimiento a las Resoluciones del Parlament 195/VII y 257/VII. Con esos fines se abordan los principios generales fundamentales en la planificación, programación, proyección, contratación, dirección, ejecución y control de la obra pública que hasta ahora no habían sido tratados con la precisión que se expresa en la presente ley, a partir de un régimen jurídico mucho más claro y exigente respecto de los agentes que participan en la obra pública, de los estudios y proyectos de la misma, con inclusión de sus modificaciones, de la supervisión y, según se regula en el art. 39, de la “publicidad y transparencia” de todo este proceso. Se constituye para garantizar la supervisión adecuada sobre el mismo un “registro de buenas prácticas en la ejecución de obras”. Estamos, pues, ante una ley cuyo cumplimiento puede representar un avance decisivo en el control efectivo de las obras públicas en Catalunya y, en particular, de las grandes infraestructuras.

La prevención del conflicto de intereses

Entre las normas sobre el ejercicio de la función pública, las más importantes como prevención de la corrupción, son las que regulan el régimen de incompatibilidades, particularmente, de Altos Cargos y Diputados, y las que contemplan otros deberes, como las declaraciones de actividades y bienes y el deber de abstención. Sin duda, la legislación de incompatibilidades es la mayor garantía frente a lo que la doctrina moderna denomina, como fuente de corrupción, el conflicto de intereses (Garcia Mexía 2001). El régimen jurídico sobre esta materia desde que se constituyó el primer gobierno autonómico fue manifiestamente insuficiente.

Es significativo que hasta el Decreto 261/1992 de 24 de noviembre no se creara el “Registro de Altos Cargos al Servicio de la Generalitat”, disposición en la que se incluyen normas genéricas sobre las declaraciones de causas de incompatibilidad y sobre “el Registro de Actividades y de Intereses”,lo que expresa mejor que nada el vacío normativo en esta materia desde 1980. Basta repasar las disposiciones que han regulado el régimen de incompatibilidades de diputados desde esa fecha. En la Llei 3/82, de 23 de marzo, del Parlament, del President y del Consell Ejecutiu de la Generalitat, sólo el artº. 11, aún vigente, contenía una Disposición sobre causas de inelegibilidad e incompatibilidad que resultaba y resulta una burla a un riguroso planteamiento de un problema tan importante para la transparencia de la Administración Pública. Es más, el apartado 3 de dicho precepto afirmaba que “la ley electoral puede determinar otras causas de inelegibilidad”, ley electoral aún pendiente, incluso durante este último periodo, que expresa el elevado grado de tolerancia sobre el régimen de incompatibilidades de los Diputados al Parlament de Catalunya, sobre todo si se compara dicha norma con las contenidas con la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG) 5/85 de 19 de junio (Artºs. 155-160).

Hasta esta fecha, se mantiene una grave y preocupante indeterminación respecto de las compatibilidades de los diputados, que no fue superada aprovechándose la reforma del Reglamento del Parlamento aprobada el 22 de diciembre de 2005. No es admisible que el Artº. 11.1 continúe afirmando que “los Diputados han de observar siempre las normas sobre incompatibilidades”, sin relacionar expresa y formalmente las causas de ello. La consecuencia es que están reguladas por más de cincuenta disposiciones estatales y autonómicas, con una tan evidente como rechazable falta de seguridad jurídica sobre todo para los ciudadanos que no podrán conocer si los diputados que los representan se dedican a su función con lealtad al interés público. Dicho Reglamento contiene también la correspondiente norma sobre el deber de los diputados de hacer la declaración “de las actividades profesionales, laborales o empresariales que ejercen y de los cargos públicos que ocupan”, “una declaración de bienes, que debe detallar el patrimonio de quien declara”,pero que carece de la debida pormenorización de los mismos, además de la declaración anual de liquidación del Impuesto sobre la Renta y el Patrimonio. Se establece además el “Registro de Intereses” para la inclusión de dichos datos, al que se atribuye “carácter publico” solo en cuanto afecta “a las actividades y los cargos”. Resulta, sin duda, inaceptable la norma que determina que “transcurridos cuatro años desde la pérdida de la condición de Diputado dichas declaraciones deben ser destruidas” (Artº. 12.7), precepto absolutamente rechazable e impropio de un sistema democrático que está obligado a preservar la documentación pública y garantizar el derecho de los ciudadanos a acceder a ella, según prescriben diversas disposiciones como, entre otras, la LLei 10/2001,de 13 de Julio, de Archivos y Documentos. Por variadas razones pero, en este caso, como forma de evitar la impunidad de dichos cargos si hubiesen incurrido en responsabilidades administrativas o penales por incumplimiento del sistema normativo en esa materia y las mismas no estuviesen prescritas.El Reglamento contiene,en fin,una norma mas retórica que efectiva.El Art. 13 dice que “Los Diputados no pueden invocar o usar su condición para ejercer actividades comerciales,industriales o profesionales,o colaborar con terceras personas en el ejercicio de dichas actividades ante las administraciones públicas en beneficio privado”.Si la disposición,como parece,es solo aplicable a los Diputados en activo resulta de difícil aplicación.Mientras tanto,nada se ha previsto ante la situación creada por Diputados,como Josep Piqué Camps,que,habiendo cesado por renuncia el 19 de Septiembre de 2007, a las escasas semanas ya preside una compañía aérea como Vueling y,sobre todo,asume la Presidencia Ejecutiva de la inmobiliaria Mixta África S.A.con fuertes intereses en los Estados norteafricanos. Mientras tanto,el Parlament tolera que los Diputados que renuncian al escaño incumplan,sin mayores consecuencias,la obligación que les impone el Art. 12.5 del Reglamento de presentar una Declaración de bienes,que tiene como finalidad comprobar si se han enriquecido ilícitamente durante el mandato.Es evidente que el régimen vigente es insuficiente y necesita reformas rigurosas ante el fluir impune entre los intereses públicos y privados.

El Gobierno constituido en 2003, adoptó disposiciones más relevantes y eficaces para la transparencia de la función pública en el ámbito del poder ejecutivo. Una de ellas es el Acuerdo del Gobierno de 7 de enero de 2004 por el que se acuerda dar publicidad a los nombramientos de personal eventual, “con la finalidad de dar mayor transparencia a la actuación de la Generalitat”, transparencia que alcanza también al “nivel retributivo que se les atribuye” mediante su publicación en el DOG”. Este Acuerdo que se complementa con el de 16 de enero de 2007 en el que se limita el número de puestos de trabajo reservados al personal eventual, 218, y se establecen normas más precisas sobre su nombramiento, adscripción y retribución.

Sin embargo, la medida más relevante ha sido la Ley 13/2005 de 27 de diciembre de Régimen de Incompatibilidades de los Altos Cargos al Servicio de la Generalitat, materia que hasta esa fecha estaba regulada de forma fragmentaria e incompleta por la LLei 3/82 ya citada, en la Llei 21/87 de 26 de noviembre y otras normas dispersas en el conjunto del ordenamiento autonómico. El preámbulo de la nueva ley ya expresa que “tiene una relevancia especial el régimen de incompatibilidades, la finalidad del cual es garantizar que su actuación sea imparcial y objetiva y, aún más, el régimen de incompatibilidades de altos cargos, quienes han de demostrar la imparcialidad de su actuación mediante una dedicación absoluta a las funciones a las que están encomendadas, que no puede verse mediatizada por otras actividades o intereses para así servir con la máxima eficacia, eficiencia y objetividad a los intereses generales de los ciudadanos” . Es razonable que se hiciese constar que el sistema entonces vigente era “del tot insuficient” porque era una evidencia incontestable. En dicha ley fundada sobre los principios de “dedicación plena y absoluta” y “retribución única” se establecen taxativamente los supuestos de incompatibilidad tanto con actividades privadas como públicas, así como la prohibición de intervenir en determinadas actividades privadas después de cesar en el cargo. Igualmente se establece el régimen “de retribución única” con las excepciones previstas en dicha Ley. Todo ello dentro del marco de lo que se denomina “deber de lealtad” que consiste según el artº. 5 en “no poder invocar la condición pública de alto cargo ni hacer uso del mismo, por ellos mismos o por personas interpuestas, en el ejercicio de ninguna actividad mercantil, profesional o industrial o cualquier otra actividad lucrativa” y que “ni durante su mandato ni después de su cese, no pueden utilizar o transmitir en provecho propio o de tercera persona la información que hayan obtenido en el ejercicio de su cargo público”. La Ley establece igualmente de forma mucho más detallada que el régimen hasta entonces vigente la “Declaración de actividades” y la “Declaración patrimonial y de intereses”. Podrían hacerse determinadas objeciones “al carácter reservado” del Registro de Bienes Patrimoniales y de Intereses, donde se inscriben las declaraciones de bienes patrimoniales y de intereses, así como al régimen sancionatorio que debería de haber sido más riguroso tanto en la determinación de la sanción como en las medidas accesorias, como ocurre en la Ley estatal 5/2006, de 10 de abril que regula los conflictos de intereses de los Altos Cargos de la Administración General del Estado. Pero, en todo caso, entendemos que dicha Ley constituye un excelente punto de partida que debe desarrollarse reglamentariamente a la mayor urgencia,lo que debería haberse hecho a los dos años siguienes.

La financiación de los partidos políticos

La Constitución española sitúa a los partidos políticos en el Título Preliminar –el mismo en que se define a España como una “Estado social y democrático de Derecho”– proclamando en el artículo 6 que “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política”. Estos preceptos han llevado al Tribunal Constitucional a afirmar: “La colocación sistemática del artículo de la Constitución española expresa la importancia que reconoce a los partidos políticos dentro del sistema constitucional y la protección que de su existencia y de sus funciones hace no sólo desde la dimensión individual del derecho a constituirlos y participar activamente en ellos, sino también en función de la existencia del sistema de partidos como base esencial para la actuación del pluralismo político” (S.T.C. 85/86). En similares términos se expresaba el Tribunal Supremo en la Sentencia de 28 de octubre de 1997 sobre el caso FILESA: “Dicha norma –la LOREG– limita los gastos electorales de las distintas candidaturas con un doble fundamento constitucional, evitar la distorsión de la publicidad abusiva en detrimento de la sana formación de la opinión pública base del Estado democrático, y evitar también la vulneración del principio de igualdad como uno de los inspiradores del ordenamiento jurídico”.

Las razones expuestas justifican que el Estado haya asumido una parte importante de la financiación de los partidos mediante el sistema de subvenciones que se regula en varias disposiciones legales. Desde esta perspectiva, cobra singular importancia cómo se produce la financiación de los mismos por varias razones. Primera, porque el crecimiento de los costes de la política derivados sobre todo de las modernas campañas electorales ha impuesto a los partidos políticos una exigencia de recursos económicos que no podía ser satisfecha por la vía de la cuota de sus militantes. En consecuencia, la obtención de dinero se ha convertido en un objetivo político en sí mismo. Y, en segundo lugar, porque las aportaciones económicas privadas pueden generar una desigualdad económica entre los partidos que rompe el principio de igualdad de oportunidades llegando a afectar a la representatividad de los mismos y al propio fundamento del principio del pluralismo político. Por ello conservan actualidad las consideraciones del Profesor M.P. Koening, de la Universidad de Estrasburgo en el marco del Seminario sobre “Derechos del Hombre y Democracia verdadera” (02.01.1995): “La cuestión esencial es saber porqué una sociedad o una empresa financia un partido político. La respuesta lógica es que el generoso donador busca en el partido y, por consiguiente, en los poderes públicos que son ocupados por el partido, ventajas que, en otro caso, no habría obtenido. Actitud que sitúa la cuestión en el umbral del Derecho Penal, lo que conduce a una ruptura de la igualdad en la posición de los usuarios de cualquier servicio público”.

En consecuencia, como reconoce el Informe que desarrollamos, ha resultado fundamental la aprobación de la Ley Orgánica 8/2007 de 4 de julio regulando un nuevo sistema de financiación de los partidos políticos. En la exposición de motivos de dicha Ley tiene que reconocerse que entre los fundamentos de la nueva disposición figuran, además de “garantizar de manera adecuada la suficiencia, regularidad y transparencia de su actividad económica” , “la aparición ante la opinión pública de posibles irregularidades vinculadas en algunos casos a la financiación de los partidos políticos”. Y entre los objetivos de la ley se encuentra un régimen económico que “no incorpore elementos de distorsión entre la voluntad popular y el ejercicio del poder político”. Resulta evidente que el grado de cumplimiento por los partidos del régimen establecido en dicha Ley aún no ha podido comprobarse. Y, en consecuencia, desconocemos cómo va a afectar a la actividad económica de los partidos, a su transparencia, y a la justificación de sus ingresos y gastos. Pero en todo caso, resulta necesario constatar que según los datos disponibles en este momento en el último Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas (2007) sobre el ejercicio 2004 [3], las cuentas de la mayoría de los partidos políticos no son precisamente un modelo de transparencia y de independencia respecto de los poderes financieros. Creemos que resulta necesario exponer algunos de dichos datos para saber cómo la Ley de 1987 ha sido incumplida de forma casi generalizada sin mayores consecuencias, sancionatorias o de cualquier otra clase, ante una opinión pública completamente ignorante de las cuentas de los partidos a los que periódicamente votan. A continuación se citan (por el orden alfabético en que aparecen) algunos fragmentos,especialmente relevantes, del Informe relativos a los partidos con representación parlamentaria.

Convergència Democrática de Catalunya

Con respecto a esta formación debe destacarse que “el endeudamiento contable con entidades de crédito sumaba 8.317.952,99 euros. De dicho importe, 8.293.950,16 corresponde a deuda de principal y 24.002,83 a intereses periodificados”. Otro dato relevante del Informe es, en cuanto a los ingresos, proceden “1.515.100 euros de las aportaciones voluntarias y anónimas realizadas directamente en las oficinas de una entidad bancaria a través de bonos de 50, 100 y 200 euros cada uno de conformidad con un contrato suscrito por el partido en el que se fijan las condiciones de entrega del dinero. Dada la naturaleza anónima de estas aportaciones no se ha podido comprobar el cumplimiento del límite legal establecido para las aportaciones privadas individuales”. Es de destacar también que los “donativos procedentes de personas jurídicas, por 126.000 euros, de los que no consta la existencia de los acuerdos adoptados por el órgano social competente a que se refiere el artº. 5.2 de la citada ley orgánica, a pesar de haber sido requerido legalmente en el trámite de alegaciones a fin de subsanar dicha deficiencia”.

Esquerra Republicana de Catalunya

El Informe, constata que habiéndose remitido a la formación política los resultados provisionales del mismo, “transcurrido el plazo otorgado, la formación política no ha presentado alegaciones ni ha enviado documentación complementaria alguna sobre los resultados remitidos”. “Por otra parte, al igual que en ejercicios anteriores, de la contestación recibida de una de las entidades de crédito, se observa la existencia de un elevado número de cuentas corrientes abiertas que no figura en contabilidad, de las que el partido ha facilitado los extractos. El partido utiliza estas cuentas para garantizar el control de las aportaciones de los cargos electos en las Corporaciones Locales…”. “Con independencia de la situación patrimonial, el endeudamiento contable a 31 de diciembre de 2004 con entidades de crédito es de 2.180.466,95 euros, correspondiendo en su integridad al principal”. “Como ya se anticipó en los dos informes aprobados, la formación política ha suscrito a fin de este ejercicio con la entidad crediticia un acuerdo para la negociación y pago de la deuda vencida. En dicho acuerdo se reconoce la existencia de dos operaciones suscritas en 1993 y 1994, cuya deuda a favor de la entidad se fija en 1.411.174 euros en concepto de principal prestado más los intereses ordinarios y de demora, por un importe conjunto de 2.720.333 euros…”. “En virtud del acuerdo alcanzado, la formación política asume la obligación de pago de la nueva operación suscrita en sustitución de las dos anteriores ya mencionadas, por un importe de 1.411.174 euros en concepto de capital”. “Por lo que se refiere a los intereses, la formación no ha contabilizado los intereses adeudados y no pagados que como se ha indicado fueron determinados en 2.720.333 euros en el acuerdo señalado. La condonación de intereses supone una correlativa disminución de la deuda del partido con la entidad de crédito y, en consecuencia, una mayor disponibilidad de recursos, situación no regulada expresamente en la Ley Orgánica 3/87.” “Además, esta misma entidad financiera (que no se cita) informa en este ejercicio de la concesión de un préstamo con garantía hipotecaria por un 1.750.000 euros concedido a la Fundación afín del partido en el que la formación política figura como avalista de la operación, sin que este hecho relevante figure en la Memoria rendida.

Federació Convergencia i Unió

Sólo es digno de destacar que “la deuda total con entidades de crédito reflejada en los estados presentados suma 9.090.743,91 euros, de los que 9.056.684,08 euros corresponden a deuda de principal y 34.059,83 a deuda por intereses.

Iniciativa per Catalunya-Verds

“La formación política ha iniciado en este ejercicio un proceso de integración de la actividad económico-financiera de las sedes territoriales y la de los grupos políticos en las Corporaciones Locales, que si bien padece de las limitaciones que se señalan en este Informe, supone un avance considerable en la información económica y financiera suministrada por las cuentas presentadas.” “…La deuda con entidades de crédito reflejada en el balance a fin de ejercicio es de 5.109.261,73 euros, de los que 1.210.669,47 euros , figuran clasificados como deuda a largo plazo y 3.898.592,26 euros, como deuda a corto plazo. “El epígrafe de acreedores a corto plazo “deudas con empresas del grupo” incluye…el saldo acreedor de una cuenta relacionada de una fundación vinculada al partido, por 498.026,02 euros.” “Como partidas más relevantes reflejadas en el debe de dicha cuenta hay que señalar las transferencias de fondos del partido a dicha fundación efectuadas a lo largo del ejercicio por un montante neto total de 203.043 euros, de los que únicamente se ha facilitado los documentos bancarios de pago como documentación justificativa”.

Partido Popular

Las cuentas del Partido Popular de Catalunya, en cuanto están integradas en las de la organización estatal, no se conocen con exactitud lo que constituye una grave limitación para la transparencia e impide valorar las cuentas de dicho partido. Sólo ha podido constatarse que la deuda con entidades de crédito de la formación catalana fue, en ese ejercicio, de 2.295.596,78 euros. Y que en dicho ejercicio, el Partido Popular, como formación política estatal, percibió como donaciones anónimas 2.825.425,83 euros.

Partit dels Socialistes de Catalunya

En el apartado “inmovilizado”, “(a)l igual que en el ejercicio anterior, se sigue incluyendo indebidamente el valor de los terrenos en la cuenta “Construcciones”, con un saldo consolidado antes de amortizaciones de 10.923.413,21 euros, sin que figure separado el valor de la construcción.” Por otra parte, sobre este último valor se sigue sin dotar amortización alguna. “La deuda con entidades de crédito, tanto por el principal como por los intereses presentada en los estados financieros de la Comisión Ejecutiva Nacional es de 9.145.328,78 euros, de los que la práctica totalidad salvo un importe de 2.555 euros de intereses, corresponde al principal”. “Como ya se anticipó en los dos últimos informes aprobados, la formación política ha suscrito a fin de este ejercicio con la entidad crediticia un acuerdo para la negociación y pago de la deuda vencida. En dicho acuerdo se reconoce la existencia de dos operaciones, suscritas en 1989 y vencidas desde 1994, que presentan una deuda a favor de la entidad financiera por la totalidad del principal prestado, de 7.813.157,36 euros, más los intereses ordinarios, por 666.716,68 euros, y los intereses de demora por 6.487.103,64 euros. En virtud del acuerdo alcanzado la formación política asume la obligación del pago de una nueva operación suscrita en sustitución de las dos anteriores por un importe de 7.813.157,36 euros en concepto de capital adeudado, y abona a cuentas de ingresos la totalidad de los intereses contabilizados, por 7.153.820,32 euros. La condonación de intereses supone una correlativa disminución de la deuda del partido con la entidad de crédito y, en consecuencia, una mayor disponibilidad de recursos, situación no regulada expresamente en la Ley Orgánica 3/87”.

Unió Democrática de Catalunya

“El importe de la deuda vencida (con las entidades de crédito) suma 2.440.143,38 euros. Salvo un importe de 165.671,64 euros…el resto de la deuda vencida proviene de ejercicios anteriores y corresponde a tres operaciones de un saldo conjunto de 1.454.352,04 euros de principal y 820.119,70 euros de intereses…” “En relación con las dos operaciones de 222.277,22 euros y 901.518,16 euros de principal, en el escrito de alegaciones el partido informa, sin aportar la documentación acreditativa pertinente, que se ha alcanzado un acuerdo con la entidad financiera a principios de 2007, el cual será analizado en el Informe correspondiente…”. El partido percibió en concepto de “donativos anónimos” 884.716,12 euros.

Conclusión

Los datos expuestos son preocupantes en cuanto expresan una profunda debilidad del sistema democrático, de la que Catalunya no se libra. Parece haberse emprendido un esfuerzo para la moralización de la vida pública que no solo depende de reformas legales, que desde luego son indispensables, sino también de una voluntad decidida de renovación de los responsables políticos y de autonomía de los partidos respecto de los poderes económicos.

Todo el análisis anterior conduce a una conclusión. La corrupción es incompatible con la democracia y, por tanto, hiere gravemente los propios fundamentos del sistema. Mény y Della Porta (1995)afirman : “la corrupción pone en peligro los valores mismos del sistema: la democracia es herida en el corazón; la corrupción sustituye el interés público por el privado, mina los fundamentos del Estado de Derecho, niega los principios de igualdad y de transparencia favoreciendo el acceso privilegiado y secreto de ciertos agentes a los recursos públicos”. Y, ciertamente, así es. La respuesta no corresponde solamente al aparato represivo del Estado, con ser muy importante, sino a un marco legal y a un régimen de controles internos de las Administraciones Públicas para prevenirla y detectarla. Pero todo ello no será suficiente si no se abre camino una nueva cultura política que, además de estar regida por una moral pública y cívica renovada, esté orientada como plantea el Preámbulo de la Constitución hacia una democracia avanzada, es decir, que avance hacia un orden económico y social justo, en el que políticos y funcionarios lejos de patrimonializar el poder, actúen exclusivamente al servicio de los ciudadanos. En definitiva, una recuperación del valor de lo público y del interés general por encima de la exaltación de lo privado y del beneficio económico.

Carlos Jiménez Villarejo
Jurista. Ex Fiscal-Jefe de la Fiscalía Especial Anticorrupción (1995-2003)

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Bibliografía

Auger, Clemente. 1995. “La justicia ante el fenómeno de la corrupción”, Claves de razón práctica. Núm. 56, págs. 40-47.

Caciagli, Mario (ed.) 1995. Cientelismo,corrupción y criminalidad organizada. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.

Calsamiglia, Albert. 2000. Cuestiones de lealtad : límites del liberalismo: corrupción, nacionalismo y multiculturalismo.Barcelona: Paidós.

Díez-Picazo, Luis María.1996. La criminalidad de los gobernantes. Barcelona. Crítica.

García Aran, Mercedes. 1998. “¿Hasta dónde la criminalización de lo público?” en Crisis del sistema político, criminalización de la vida pública e independencia judicial, Madrid: Consejo General del Poder Judicial.

García Aran, Mercedes. 2005. “El retroceso de las ideas en las reformas penales del 2.003”. Revista jurídica de Catalunya, núm. 2.

García Mexía, Pablo. 2001. Los conflictos de intereses y lo corrupción contemporánea. Elcano: Aranzadi.

Garzón Valdés, Ernesto.1993. Derecho, Ética y Política. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

Mény, Yves i Donatella Della Porta (eds.) 1995. Démocratie et corruption en Europe. Paris : La Découverte.

Nieto, Alejandro. 1997. Corrupción en la España democrática. Barcelona: Editorial Ariel.

Saban Godoy, Alfonso 1991. El marco jurídico de la corrupción. Madrid. Cuadernos Cívitas.

[1] Este Informe fue publicado por la Fundació Bofill, bajo el título “Informe sobre l’estat de la democracia a Catalunya 2007”.2008.

[2] “Su algune ragioni istituzionali della corruzione” L’economia della corruzione, Bari:Laterza, págs. 26-27, citado en Caciagli 1996.

[3] Estando en proceso de edición la presente obra, se ha tenido conocimiento de que el Tribunal de Cuentas el 24/Abril/2008 ha emitido el Informe de Fiscalizacion de la contabilidad ordinaria de los partidos políticos en el ejercicio 2005, que no ha podido ser analizado. Solo destacar como dato muy preocupante que la deuda de las formaciones políticas con representación en el Congreso de Diputados con las entidades de crédito alcanzaba en dicho ejercicio la suma de 144,8 millones de euros.

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