Los paraísos fiscales: la lista amañada de la Unión Europea

Juan Hernández Vigueras – Consejo Científico de ATTAC España

Cumplidos sesenta años desde su nacimiento como mercado común europeo (Tratado de Roma de 1957), el pasado 5 de diciembre de 2017 la Unión Europea aprobó su propia lista negra de paraísos fiscales como instrumento contra la evasión y el fraude tributario en los países miembros; pero que excluye a Suiza y a Gibraltar, entre otros; y cuya pretensión queda limitada a servir de orientación para las políticas de los Estados miembros. Por tanto, la noticia ha recibido escasa atención de la opinión pública europea. Ni los megarricos ni la gran banca, titulares de sociedades mercantiles pantalla que aparecen en los publicitados papeles de Panamá y los papeles del Paraíso, han dado muestras de inquietud alguna, porque temieran ver coartada la libertad de que disfrutan para  “invertir” en esos países de esta la lista europea o en otros notorios paraísos fiscales. Y es que en realidad se trata, ante todo, de un intento mediático de proyectar una pretendida política pública común europea contra la evasión y el fraude fiscal, que reducen seriamente los ingresos de los endeudados Estados europeos. Una medida de notoria irrelevancia en el entorno planetario regido por la libertad de movimientos de fondos y por la competencia entre las políticas fiscales de los Estados.

El LuxLeak scandal de 2014

Si tomamos como referencia la explicación surrealista de algún eurodiputado, la citada medida europea tendría su origen en el escándalo de la filtración en 2014 por la Organización de periodistas de investigación (ICIJ) (LuxLeak scandal) de los 548 acuerdos fiscales del gobierno de Luxemburgo, que presidió durante 18 años Jean-Claude Juncker, con grandes multinacionales como IKEA, Deutsche Bank, Amazon y otras,  concediéndoles reducciones tributarias para que residenciaran sus beneficios globales en el Gran Ducado. Pero, dado que estos antecedentes no fueron obstáculo para la elección de Juncker por el Parlamento europeo como Presidente de la Comisión europea, se dice, que a cambio el grupo socialdemócrata logró como compensación una agenda europea de reformas fiscales que incluiría la eliminación de los paraísos fiscales (eldiario.es,10/11/2014). Ahí estaría la incubación de la lista que analizaremos.

La vieja técnica del listado

Lo cierto es que la UE ha recurrido a la vieja técnica anglosajona del name & shame, “nombrar y avergonzar” a determinados pequeños países y territorios calificándolos como paraísos fiscales, una medida desacreditada por su ineficacia que ya aplicaron los gobiernos de algunos grandes países, desde la Francia de Zarkozy al Brasil de Lula, que pretendían tranquilizar a sus respectivas opiniones públicas frente al escándalo del fraude fiscal masivo.

Esta arbitraria lista europea de paraísos fiscales ha aparecido 17 años después de que la Organización de Cooperación y Desarrollo (OCDE) publicara su lista del año 2000 partiendo de una definición técnica de paraíso fiscal (baja o nula tributación; carencia de intercambio de información fiscal; falta de transparencia fiscal; y ausencia de actividad económica real local para beneficiarse de los beneficios tributarios); y como resultado de un programa de medidas contra las prácticas fiscales perjudiciales para los demás Estados.

En los años noventa la OCDE había detectado que la dinámica de la globalización, había generado la aparición de unos países y territorios que atraían a capitales extranjeros mediante la concesión de ciertos beneficios, lo que redundaba en perjuicio de los restantes países; una realidad compleja – que estudiamos en un libro de referencia – pero que fue definida técnicamente como base para una política común de los países más desarrollados.

Y, aunque contraria a la ola neoliberal, esa definición técnica fue una referencia internacional para los gobiernos hasta su anulación en la cumbre del G-20 de Londres en 2009, que generó una cortina de humo para esconder el hecho de que los centros financieros offshore, conocidos como paraísos fiscales, habían sido una de las causas de la gran crisis financiera, como analicé en otro libro.  Los titulares de prensa sobre aquella cumbre de Londres anunciaron a bombo y platillo que el secreto bancario y los paraísos fiscales habían desparecido. Y desde entonces, la realidad es que determinadas jurisdicciones tributarias – generalmente micropaíses y territorios más Suiza y Luxemburgo, la City de Londres o el Estado de Delaware en los EEUU – han venido siendo identificadas por la opinión pública internacional como paraísos fiscales, porque desempeñan el papel de refugio fiscal y financiero (tax haven) o se presentan o son reconocidas generalmente como tal. Pero sin referencia a ninguna normativa internacional sino sencillamente en aplicación del criterio de la reputación, es decir, debido a los notorios privilegios y exenciones fiscales que ofrecen, la escasa supervisión de las transacciones bancarias y la opacidad financiera que practican en beneficio del dinero legal o ilegal en circulación planetaria. Y todo ello ante la indiferencia o complacencia de los gobiernos del mundo y de la UE, particularmente, para disfrute de la gran banca y la comunidad financiera mundial.

La ventaja comparativa de la opacidad y sus perniciosos efectos

Con frecuencia las informaciones mediáticas pretenden ocultar las  causas de la disponibilidad de los llamados paraísos fiscales. Porque desde hace décadas la libertad internacional de los movimientos internacionales del  dinero conllevó al desarrollo de unos mercados financieros de amplitud y extensión creciente; hasta el punto que convirtieron a ciertos micropaíses y territorios en eje fundamental de la globalización de esos mercados de la especulación financiera, sobre todo por la facilidad ofrecida para ocultar la identidad del dueño del dinero; es decir, frente a la libre movilidad planetaria de capitales, ofrecen el atractivo de la opacidad para las operaciones internacionales como ventaja comparativa, dificultando o impidiendo la identificación del titular, individuo o entidad, beneficiario del dinero legal o ilegal (de la corrupción , del blanqueo de capitales, del fraude fiscal, etc..), sumada al incentivo del bajo coste fiscal para las operaciones internacionales gracias a la baja o nula tributación otorgada mediante el solo hecho de su contabilización en tales jurisdicciones. Los paraísos fiscales son ante todo plataformas para los negocios financieros internacionales, para la ocultación y explotación del ahorro y los flujos de la inversión desde el exterior.

El lado más dañino para los países (aunque no el único) o uno de los resultados de esa  funcionalidad de los paraísos fiscales asumida políticamente, es la creciente disminución de los ingresos fiscales de los países,  que genera el escandaloso endeudamiento de los Estados, como es el caso en la propia Unión Europea; y que amenaza el mantenimiento de la educación, la sanidad y los sistemas de pensiones públicas.  Y desde esa perspectiva se evidencia la inutilidad de los listados de paraísos fiscales para combatir el fraude y la evasión fiscal y demás efectos dañinos sobre las economías y las finanzas públicas.

La lista negra europea de paraísos fiscales

Para empezar, digamos, que históricamente las instituciones europeas ignoraron los llamados paraísos fiscales; de hecho jamás en sus documentos oficiales se mencionó la expresión paraíso fiscal. Por lo que la lista de paraísos fiscales de la UE publicada ha sido denominada así por los medios de comunicación  pero en la documento oficial se denomina the EU list of non-cooperative jurisdictions for tax purposes“, la lista de la UE de jurisdicciones no cooperantes en materias fiscales, aprobada por el Consejo de Ministros de Finanzas o ECOFIN en diciembre de 2017, que en realidad comprende dos listas oficiales de jurisdicciones que no cooperan en cuestiones impositivas, como veremos.

La primera lista (lista negra) comprende 17 países que no han respondido a las solicitudes de información del Consejo o que no se han comprometido a hacer que su política tributaria cumpla con los criterios de la UE, como son:

Samoa Americana, Bahréin, Barbados, Granada, Guam, Corea del Sur, Macao, Islas Marshall, Mongolia, Namibia, Palao, Panamá, Santa Lucía, Samoa, Trinidad y Tobago, Túnez y Emiratos Árabes Unidos.

La segunda lista (lista gris) incluye otros 47 países considerados fiscalmente perjudiciales, pero que se comprometieron a mejorar la transparencia y otras deficiencias de su legislación tributaria que estará sujeta a una revisión en 2018. Una compleja lista que se desglosa según la deficiencia fiscal reconocida y pendiente de mejora:

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Mejora de estándares de transparencia Armenia; Bosnia & Herzegovina; Botsuana; Cape Verde; Hong Kong SAR; Curasao; Fija; Forner Yugoslav Republic of Macedonia; Jamaica; Jordan; Maldives; Montenegro; Morocco; New Caledonia; Oman; Peru; Qatar; Serbia; Swaziland; Taiwán; Tailandia; Turquía; Vietnam.
Mejora de la tributación equilibrada   (Fair Taxation) Andorra; Armenia; Aruba; Belice; Botswana; Cape Verde; Cook Islands; Curaçao; Fiji; Hong Kong SAR; Jordan; Labuan Island; Liechtenstein;  Malaysia; Maldives; Mauritius; Morocco; St Vincent & Grenadines; San Marino; Seychelles; Switzerland; Taiwan, Thailand, Turkey;  Uruguay; Vietnam.
Introducir requerimientos sustanciales
Bermuda; Cayman Islands; Guernsey; Isle of Man; Jersey; Vanuatu.
Comprometidos en la aplicación de las medidas específicas de la  OCDE para evitar el desvío de beneficios y la erosión de la base tributaria (BEPS)
Albania; Armenia; Aruba; Bosnia & Herzegovina; Cape Verde; Cook Islands; Faroe Islands; Fiji; Former Yugoslav Republic of Macedonia; Greenland; Jordan; Maldives; Montenegro; Morocco; Nauru; New Caledonia; Niue; Saint Vincent & Grenadines; Serbia; Swaziland; Taiwan; Vanuatu.

Con algunos de estos micropaíses y territorios, la UE mantiene en vigor acuerdos bilaterales para la aplicación de la directiva europea sobre fiscalidad del ahorro, que tendrían que haber supuesto una transparencia tributaria; pero cuyo fragrante incumplimiento es ignorado de hecho. Conforme a las explicaciones oficiales, esta última lista siempre fue concebida como una opción de último recurso, una vez fracasados todos los demás esfuerzos para lograr el compromiso del tercer país. Aunque suene a broma, para ocho islas del Caribe (Antigua y Barbuda, Anguila, Bahamas, Islas Vírgenes británicas, Dominica, San Cristóbal y Nieves, Islas Turcos y Caicos, Islas Vírgenes estadounidenses) se ha estimado que, debido a los huracanes de pasado verano, no han tenido tiempo suficiente para responder a las solicitudes de información del Consejo europeo; y se les ha concedido un plazo hasta principios de 2018 para que respondan.

Un proceso de elaboración complejo y opaco

El objetivo era que las jurisdicciones contactadas que estuvieran dispuestas para la cooperación fiscal con los países de la UE no figurarían en la lista, siempre que manifestaran un compromiso claro y concreto para abordar la eliminación de las deficiencias fiscales identificadas en un proceso compartido de análisis y de diálogo. Y desde luego, la UE ha perdido una oportunidad de gran calado para difundir y denunciar públicamente la opacidad y las prácticas fiscales perjudiciales para los demás países que siguen muchas jurisdicciones. Hasta ahora no se han hecho públicos los documentos del proceso de selección ni las actas de las reuniones de los Estados miembros durante el proceso. Paradójicamente a los Estados miembros de la UE no se les han aplicado esos criterios aplicados a esos terceros países.

A la opinión pública se le ha ocultado el desarrollo de los contactos entre las representaciones de los gobiernos para la confección de esos listados referidos, que se presentan como revisables anualmente. Por tanto, las dos listas publicadas son el resultado de un proceso de elaboración opaco de selección seguido de debates políticos dentro del Grupo sobre el Código de conducta en tributación empresarial dependiente del Consejo. (The Code of Conduct Group on BusinessTaxation), un comité intergubernamental que desde julio de 2016 ha supervisado un diálogo técnico con 92 jurisdicciones de terceros países, seleccionando las jurisdicciones pertinentes tras analizar y valorar los datos de su política y legislación fiscal en los casos en que ha decidido participar en el proceso y aplicando los criterios de la transparencia tributaria, impuestos justos (fair taxation) e instrumentación de los estándares contra el desvío de beneficios corporativos y de más medidas sofisticadasya acordadas por la OCDE. 

Recordemos que este Grupo, integrado por representantes de los ministerios de finanzas europeos y dependiente del Consejo Europeo, fue creado en diciembre de 1997 para adoptar decisiones no vinculantes, es decir, recomendaciones en materia de fiscalidad de las empresas, cuya inoperancia se ha venido escondiendo bajo el rótulo de “Código” de conducta fiscal para empresas, como analicé en el libro La Europa opaca de las finanzas  y sus paraísos fiscales offshore. Esta ineficacia en la práctica tiene su raíz en que la UE carece de competencias legislativas en materia fiscal, salvo la normativa europea sobre el IVA y los impuestos especiales; pero los Estados miembros gozan de plena libertad para decidir sus impuestos.  De ahí que la lista de paraísos fiscales referida tenga solamente un carácter indicativo para los gobiernos europeos, siendo sobre todo una decisión política conjunta que pretende ocultarse en rebuscados tecnicismos fiscales inoperantes por su difícil aplicación en la práctica.

De valor indicativo para Estados miembros

Cierto número de jurisdicciones interpeladas se han negado a la revisión efectiva de las deficiencias y no se han comprometido a abordar las cuestiones fiscales planteadas. Sin embargo, en ningún caso se ha llegado a un acuerdo sobre posibles sanciones contra alguna de las jurisdicciones incluidas en la lista negra o que incumplan los referidos criterios tributarios. Las listas tendrían, pues, un simple carácter defensivo  frente al atractivo de esos países y territorios para el ahorro y las inversiones desde el exterior, pero sin que en ningún caso pudieran fundamentar sanciones de algún tipo para las jurisdicciones señaladas. En el mejor de los supuestos tendrían una finalidad orientativa para las políticas bilaterales de los gobiernos europeos. El portavoz del grupo de Los Verdes en el Parlamento europeo, Sven Giegold, considera que esta decisión europea, “socava la credibilidad de la UE ya que los Estados miembros se han limitado a acordar una lista negra blanqueada de paraísos fiscales. Ni uno de los más importantes paraísos fiscales ha sido incluido en la lista. La lista es políticamente sesgada al excluir a centros financieros relevantes... Desde el principio, los Estados miembros de la UE quedaron completamente excluidos del proceso de selección aunque los Países Bajos, Irlanda, Malta, Luxemburgo, el Reino Unido y Chipre no cumplen los criterios propios de la UE“.

Otra cortina de humo que esconde la desregulación financiera

Para entender la irrelevancia de esta decisión europea de elaborar un listado de paraísos fiscales como instrumento para combatir el fraude y la evasión fiscal, hay que tener presente que en la Unión Europea resulta cuasi imposible la aplicación efectiva de cualquier política tributaria común, mientras siga vigente el consenso básico neoliberal en materia financiera, que impregna los tratados e instituciones europeas. El largo proceso de integración europea se fue desarrollando mientras se iban asumiendo sin cortapisas la desregulación y la globalización de los mercados financieros, dominadas por una dinámica regida por dos vectores:

Por un lado, la libertad de movimientos internacionales de capitales se estableció como criterio fundamental y universal. El Tratado de Maastricht de 1992 añadió al tratado de Roma nuevas disposiciones estableciendo que en la UE “quedan prohibidas todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países” (actualmente art. 63.1 del Tratado de Funcionamiento de la UE). Por tanto, de ahí deriva la libertad de los reiterados movimientos planificados de fondos procedentes de la evasión tributaria, la corrupción política o el narcotráfico entre España u otro socio europeo o de terceros países como Suiza, la isla de Jersey o Belice.

b) Por otro lado, la competencia fiscal entre los Estados pasó a formar parte de la competencia entre los países por atraer capitales foráneos, factor dominante en las economías de mercado. De manera que tanto dentro como fuera de  la Unión, los gobiernos se afanan por disminuir la tributación del capital, sea de empresas o particulares, con la finalidad de contrarrestar su tendencia a desplazarse a países o jurisdicciones extranjeras que privilegian la opacidad financiera y la nula o escasa tributación.

La asunción de tales principios de la desregulación económica en la Unión Europa, llegó hasta el extremo de establecer en el citado tratado que las decisiones sobre materias financieras pueden adoptarse por mayoría, mientras las decisiones relacionadas con la fiscalidad han de adoptarse por unanimidad porque esta es competencia absoluta de los Estados miembros. De ahí que en la UE la libertad de movimiento de capitales vaya pareja con la competencia entre socios para ofrecer ventajas tributarias que mejoren la cuenta de capital en sus balanzas exteriores.

Una idea clave para combatir los paraísos fiscales

Sin embargo, en el largo y opaco proceso de debate dentro de las instituciones europeas han emergido – y se han ignorado – algunas ideas sobre las cuales construir una política solvente para combatir la actividad de los paraísos fiscales. Concretamente, entre las conclusiones de la reunión del ECOFIN, del Consejo europeo de Ministros de Finanzas del 8 de noviembre de 2016, se recoge un objetivo básico que resulta clave parar una estrategia eficaz de medidas comunes para  acabar con la funcionalidad que desempeñan los paraísos fiscales como plataformas de los flujos financieros internacionales:
The jurisdiction should not facilitate offshore structures or arrangements aimed at attracting profits which do not reflect real economic activity in the jurisdiction.
“La jurisdicción no debería facilitar estructuras offshore o acuerdos destinados para atraer beneficios que no reflejan actividad económica real en la jurisdicción”.

Todas las filtraciones mediáticas difundidas por el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación (ICIJ), particularmente los llamados papeles de Panamá y los papeles del Paraíso, han demostrado que las sociedades mercantiles pantalla o instrumentales (shell companies) registradas en centros offshore, son el instrumento decisivo para residenciar y contabilizar los flujos financieros en esas jurisdicciones; con la cooperación necesaria de bancos, gabinetes legales y agencias intermediarias. Y es sabido que se trata de entelequias jurídicas domiciliadas en una jurisdicción pero que gozan de reconocimiento internacional, pudiendo operar comercial y financieramente en el plano internacional, aunque generalmente carezcan de actividad económica real alguna donde están registradas. En realidad, los privilegios fiscales o de opacidad que concede el país o territorio donde se domicilian, están condicionados a su dedicación al ámbito internacional.

Esa tendría que ser el área apropiada para desarrollar una legislación europea que realmente combata esos instrumentos de evasión y fraude fiscal y las operaciones de la delincuencia económica que se esconden en los paraísos fiscales. Obviamente habría que contar antes con la aquiescencia de la lobicracia de Bruselas.

Publicado por

La Europa opaca de las finanzas

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