Sobre la comparación internacional del “gasto público”: ¿es nuestra contabilidad nacional engañosa?

28 mayo 2019 | Categorías: Opinión, Servicios Públicos | |

Debate sobre el gasto público

Francisco Vergara *

Les possibles num 20, Consejo Científico de ATTAC Francia

Uno de los temas más polémicos entre los economistas es el papel y el tamaño que debe tener el sector público en un país rico y desarrollado como Francia.

La importancia de esta cuestión es comprensible, porque la historia de las naciones está llena de ejemplos de un sector (o rama) que se vuelve demasiado grande, o que permanece demasiado pequeño, frenando el crecimiento o haciendo la economía más vulnerable. Un caso reciente es el del “sector de las corporaciones financieras”, que se duplicó en tamaño en varios países en los 20 años anteriores al colapso económico de 2008[1].

Por lo tanto, es legítimo preguntarse si no es también el caso en Francia para el “sector de la administración pública”. Pero el argumento más utilizado por quienes presentan esta tesis no es serio.

 Resumen Ejecutivo

 

1. El “gasto público” no es una buena medida del tamaño del Estado

2. Esta ambigua palabra “gasto”

3. Estas categorías de geometría variable llamadas “sectores” son

4. Un área destinada a hacerse más grande

5. ¿Un sistema de cuentas nacionales (SCN) engañoso?

6. La cuestión de la clasificación

7. Algunas ideas para la reflexión

8. ¿Una “elección social”?

Conclusión

 

“Los hombres creen que es su razón la que gobierna las palabras; pero también es cierto que las palabras actúan a cambio de su entendimiento…”.

 

Francis Bacon[2].

 

1. El “gasto público” no es una buena medida del tamaño del Estado

El argumento que se suele esgrimir es que el “gasto público” expresado en puntos del PIB (en comparación con el producto interior bruto) es del 56,5% en Francia, mientras que en Alemania es sólo del 43,9% y en Suiza del 34,2%[3], dos países prósperos con tasas de desempleo muy bajas y servicios públicos adecuados. ¿Por qué Francia no puede hacerlo tan bien gastando menos?

Lamentablemente, los comentaristas que utilizan este argumento nunca se preguntan si la cifra que el INSEE (nuestro Instituto de Estadística) y Eurostat llaman “gasto público” es una buena medida del tamaño de las administraciones públicas o de la cantidad de recursos que el Estado pone en marcha. Los expertos de las organizaciones internacionales que han estudiado la cuestión a menudo expresan dudas al respecto.

En el seminario “El tamaño de las administraciones públicas – cómo medir” (organizado por Eurostat y el Comité Consultivo Europeo de Información Estadística), por ejemplo, los participantes podrían dividirse sobre el tamaño óptimo del sector público. Pero todos estuvieron de acuerdo (con el equipo del Fondo Monetario Internacional) en que:

“El gasto público total puede no ser un buen indicador de la escala de las actividades de un Estado… Normalmente se utiliza, pero probablemente se deba a la facilidad con la que se encuentran los datos y no a su relevancia (probablemente debido a la fácil disponibilidad de los datos más que a la idoneidad del concepto)”. [4].

Los estudios (demasiado desconocidos) de Willem Adema y su pequeño equipo de la OCDE, que son aún más categóricos, llegan a la misma conclusión:

“frases como “el país X gasta más que el país Y” son con demasiada frecuencia falsas” (con demasiada frecuencia estas afirmaciones son erróneas)[5].

Si la cifra en cuestión no es pertinente para medir el tamaño de las administraciones públicas, ¿cómo podría ser apropiado comparar la carga que suponen para las economías de los distintos países?

 

2. Esta ambigua palabra “gasto”

Existen varias razones (y adicionales) por las que la cifra que el INSEE llama gasto público es una medida pobre (o inexistente) del tamaño del sector público. Son muy simples.

En primer lugar, cuando el INSEE presenta las cuentas de las administraciones públicas cada año, llama al gasto, no sólo las sumas que este sector utiliza para su funcionamiento, sino también las sumas que se canalizan sólo temporalmente a través de sus fondos (cantidades que utiliza en nombre de otra persona).

En Francia, por ejemplo, tres cuartas partes de las sumas que los hogares gastan en su salud (como las cantidades utilizadas para pagar a sus médicos o para comprar productos farmacéuticos) se canalizan, en un momento u otro, a través de fondos públicos. El INSEE suma estas sumas (que sólo son de tránsito) a los montos utilizados para operar estos fondos y llama a su adición “gasto público”. No es de extrañar, por tanto, que el gasto en este sector parezca muy elevado y que dé la impresión de que es un gasto muy elevado.

Cabe señalar que el INSEE no utiliza la palabra gasto (de esta manera cuestionable) cuando publica las cuentas de otros sectores; lo hace sólo para las administraciones públicas.

Tomemos el caso del sector de las sociedades financieras. Casi todo el gasto de los hogares pasa por este sector en un momento u otro (especialmente a través de los bancos). Ya sean salarios y pensiones que se utilizan para sus gastos corrientes, o ahorros que se utilizan para comprar una casa o un coche, el dinero fluye a través de este sector. Sin embargo, cuando publica las cuentas de este sector, el INSEE nunca considera estos importes como “gastos del sector financiero”. Si lo hiciera, y si los medios de comunicación comunicaran esta cifra al público (como lo hacen en el caso del sector público), la idea de que los franceses tienen el tamaño de su estado sería muy diferente. El gasto del sector público parece modesto en comparación con el del “sector financiero” (a través del cual pasan sumas que superan varias veces el tamaño del PIB). Pero todo el mundo vería que se trata de una forma absurda de medir el tamaño de un sector. Para los demás sectores de la economía, el INSEE no habla de “ingresos y gastos”, sino que se limita a las expresiones técnicas (y menos preocupantes) de “recursos y usos”.

Una analogía ficticia permite comprender mejor el absurdo de utilizar la cifra “gasto público” en las comparaciones internacionales. Es como si Chronopost (que quiere reducir sus costes para hacer frente a la competencia de Fedex y DHL) llamara “gasto” a su furgoneta de reparto, no sólo su consumo de combustible y los salarios de sus conductores, sino también el precio de las mercancías que transportan. Esta forma de contabilización haría que una disminución del valor de los bultos transportados pareciera una “economía”. No animaría a Chronopost a controlar sus costes, sino a reducir el valor de los bienes que aporta a sus clientes. Incluso un niño vería que esto es un error. Esta forma de contar no incitaría a Chronopost a encontrar las verdaderas causas de sus dificultades ni a servir mejor a los ciudadanos.

Esta es la primera (pero no la única) razón por la que la cifra “gasto público” es engañosa.

 

3. Estas categorías de geometría variable llamadas “sectores”

Una segunda razón, además de la primera (y agrava el error), es que, en diferentes países, los contables nacionales sitúan a los actores implicados en la salud, la educación, los seguros y la solidaridad (como los hospitales y las universidades)[6] en diferentes “sectores”.

La opinión más extendida sobre este tema (lo que Galbraith llamó sabiduría convencional) es que las cifras proporcionadas por el INSEE y Eurostat son comparables porque los países desarrollados han adoptado el mismo Sistema Nacional de Contabilidad (SCN).

Los comentaristas que presentan este punto de vista a veces admiten que todavía hay problemas (a veces los llaman casos fronterizos -como en el caso de los grandes hospitales alemanes, por ejemplo-). Pero la diferencia en las relaciones “gasto público/PIB” les parece tan grande que, en lugar de sospechar la pertinencia del concepto que utilizan para comparar, sugieren que los problemas que persisten (y que todavía perturban las comparaciones internacionales) son pequeños y están en proceso de ser corregidos.

Pero esta forma de hablar confunde dos cosas diferentes.

Es cierto que los países desarrollados han acordado clasificar a “los actores” de sus economías (empresas, bancos, hospitales, etc.) en las mismas cinco categorías o subdivisiones que han acordado llamar “sectores” (“sectores institucionales” o “sectores residentes”).

También es cierto que, antes de situar una escuela o un hospital en un “sector” y no en otro, las preguntas que les plantean sus “sociedades de clasificación” son (casi) idénticas. Se clasifican así, según la respuesta dada, en uno de los cinco sectores residentes: los llamados “hogares”, las “sociedades no financieras”, las “sociedades financieras”, las “instituciones sin ánimo de lucro” o el sector “administraciones públicas”[7].

Pero, contrariamente a lo que a veces se piensa, esta práctica no conduce a resultados “comparables”.

En Francia, por ejemplo, el comité de clasificación clasifica a la mayoría de los hospitales, escuelas, universidades y compañías de seguros sociales en el llamado sector de la “administración pública” (con municipios y prefecturas). En Alemania y Suiza, aunque se plantean preguntas similares, se clasifican más a menudo en el sector de las “instituciones sin ánimo de lucro” (con iglesias y sindicatos) o en el sector de las “empresas financieras” (con compañías de seguros y mutuas). En consecuencia, parece que las administraciones públicas francesas son más pequeñas y menos costosas que las francesas (lo que puede ser cierto, pero no está demostrado en absoluto por el argumento presentado).

Esta forma de clasificar simplemente resulta en la comparación de áreas de la economía que cubren diferentes perímetros. Así que no es de extrañar que no sean del mismo tamaño.

La explicación de todo esto es muy simple. Mientras que el desarrollo económico y social de los países europeos en todas partes ha revelado “necesidades bastante similares” (que todos los países europeos han intentado satisfacer de una u otra manera), sus luchas políticas y religiosas (que han sido muy violentas) han conducido a “resultados muy diferentes”.

Los principales acontecimientos económicos y sociales han tenido lugar en todas partes, si no a la misma velocidad, al menos en la misma dirección. La urbanización, la esperanza de vida, las tasas de matriculación escolar, por ejemplo, han aumentado en todas partes; la proporción de la población dedicada a la agricultura, el tamaño de los hogares y la mortalidad por grupos de edad han disminuido en todas partes. Sus luchas políticas y religiosas, por otro lado, terminaron de manera muy diferente y dejaron a las instituciones dedicadas a satisfacer las necesidades (hospitales, escuelas y universidades) en manos diferentes.

Si las guerras de religión en Francia hubieran conducido a un compromiso más equilibrado con los protestantes y si, en el declive del papel de las Iglesias, que se ha producido en todas las sociedades modernas, la Iglesia francesa hubiera perdido (como en Alemania) menos de sus actividades tradicionales de salud, educación y solidaridad[8]; si, en la tendencia centralizadora que ha experimentado la administración pública de todos los países desarrollados, las regiones y los departamentos franceses hubieran conservado una parte más importante de sus competencias, el tamaño de lo que el INSEE llama “el sector de la administración pública” habría sido diferente.

La razón es muy simple. Por ejemplo, los regímenes de pensiones y de seguro de enfermedad tendrían un carácter más bien regional, y la respuesta de las partes interesadas a las preguntas formuladas por las sociedades de clasificación variaría de una región a otra. Como sucede en Suiza, donde la Constitución Federal exige que todos los residentes contraten un seguro y la Asamblea Federal garantiza que todos estén cubiertos, pero son los cantones los que deciden qué actores aprueban para desempeñar las funciones en cuestión (o, posiblemente, si utilizan un régimen público)[9].

Parte de la gestión de nuestras universidades, hospitales y seguros sociales, por ejemplo, sería nombrada por diferentes autoridades (un poco más por las iglesias y los sindicatos y un poco menos por el Estado), pero probablemente se elegiría con criterios similares (según las costumbres del país). Los diferentes actores tendrían una población con las mismas necesidades frente a ellos y probablemente cubrirían un porcentaje similar de las necesidades y riesgos que han surgido como resultado del cambio económico y social. Los actores harían su trabajo un poco mejor o un poco menos bien (¿quién sabe?). Por otra parte, se clasificarían con menos frecuencia en el “sector de la administración pública”, junto con las prefecturas y los municipios.

Dado que las necesidades de la población (así como las “tecnologías” y los métodos para satisfacerlas) probablemente no serían muy diferentes, uno seguiría quejándose, por ejemplo, de que la salud se está volviendo demasiado cara o de que la obligación legal de asegurar es demasiado restrictiva (al igual que nuestros vecinos suizos, a quienes la Constitución Federal exige que se aseguren a sí mismos más estrictamente que en Francia[10]). Pero Eurostat clasificaría a Francia no como el primer o segundo país en términos de “gasto público” sino, quizás, como el quinto o, probablemente, cercano a la media de los países con un desarrollo similar.

 

4. Un área destinada a hacerse más grande

La cuestión planteada aquí es importante porque es probable que los actores involucrados en actividades relacionadas con la salud, la educación, la tercera edad y la cobertura de nuevas necesidades sean más numerosos y sus actividades más importantes en el futuro. Si queremos que nuestros políticos fomenten desarrollos que sean beneficiosos para la sociedad (y desalienten los que son perjudiciales o parasitarios), es útil saber por qué se clasifican en un “sector” y no en otro. Nuestros políticos no deben imitar el ejemplo ficticio de Chronopost que inventamos antes para ilustrar el problema.

Todos aquellos que han estudiado seriamente estos temas lo saben. Los propios estadísticos de la Comisión Europea tienen a veces el valor de decirlo. Como Mandl, Dierx e Ilzkovitz, que escriben que el campo que llamamos “sector de las administraciones públicas” abarca actividades tan diferentes de un país a otro que el uso de grandes cantidades de áridos:

“puede inducir a error en las comparaciones entre países (las diferentes fronteras nacionales entre los sectores público y privado pueden dar lugar a una imagen bastante engañosa en las investigaciones entre países)”[11].

El hecho de que los “comités de clasificación” (de las cuentas nacionales de Alemania, Suiza y Francia) hagan las mismas preguntas a una universidad o a un seguro de enfermedad antes de clasificarla en un sector y no en otro no garantiza que los agregados revelados a la prensa sean comparables.

 

5. ¿Un sistema de cuentas nacionales (SCN) engañoso?

Una tercera razón por la que la cifra que el INSEE y Eurostat llaman “gasto público” es engañosa proviene del sistema de cuentas nacionales (SCN) que los países occidentales (con el FMI, el Banco Mundial, Eurostat, la OCDE y la ONU) han adoptado colectivamente. Como con todas las instituciones humanas, este sistema tiene ventajas y desventajas. Ha mejorado nuestra comprensión de la economía, pero también ha fomentado los malentendidos. Si queremos mejorarlo, es bueno distinguir entre los dos.

Al adoptar definiciones comunes para muchos conceptos que antes tenían el mismo nombre (pero que no necesariamente significaban lo mismo de un país a otro), el nuevo sistema ha facilitado a los investigadores la realización de comparaciones internacionales (por ejemplo, aprender de lo que otros países hacen mejor que nosotros).

Tomemos el caso de la inversión (formación bruta de capital fijo). Cuando se dice que en Francia la inversión alcanza un nivel equivalente al 22% del PIB en 2017, mientras que en Alemania la proporción es sólo del 20%[12], hoy sabemos (mejor que en el pasado) lo que estas cifras incluyen (y lo que no incluyen). Antes de adoptar una definición común, la cifra puede significar cosas muy diferentes de un país a otro.

Como explicó el ex jefe de la Dirección de Estadísticas de la OCDE, hacia el año 2000, la simple diferencia en la forma en que se trataba el software podía cambiar esta cifra por sí sola en un punto y medio del PIB[13]. Por lo tanto, no estaba claro si la tasa de inversión en Alemania y Francia era diferente o si se trataba únicamente de la forma en que se medía.

Pero el sistema de cuentas nacionales adoptado conjuntamente no sólo ha aportado beneficios. Una vez que los distintos actores (bancos, empresas, universidades) han calculado sus cifras utilizando las nuevas definiciones comunes, las comunican a los institutos de estadística, que las mantienen y clasifican. Esto se hace colocando a los actores en cajas o cajones (llamados “sectores”) donde los usuarios potenciales (economistas, periodistas o asistentes parlamentarios) pueden encontrarlos.

Pero para ello, era necesario decidir el número de cajas que debían conservarse y dar a cada una de ellas un nombre lo más inequívoco posible. Sin embargo, las decisiones que se han tomado pueden no ser las más felices y se suman a las ya numerosas confusiones.

La clasificación actual en cinco sectores residentes (y los nombres que se les han dado) probablemente no perturba a los principales expertos en la materia. Saben que lo que los contadores nacionales llaman sectores son simplemente lugares convenientes para almacenar datos (para que sepan dónde encontrarlos cuando sea necesario) y no una clasificación científica (designando causas que tienden a producir un efecto particular que estamos tratando de entender, como las causas del desempleo o la pérdida de cuota de mercado). ).

El propio Darwin, cuando hizo su famoso viaje alrededor del mundo, tuvo que poner las muestras que recogió en cajas y cajones temporales, para que fueran fáciles de encontrar cuando las necesitara después para ilustrar o verificar sus teorías científicas.

Pero, como los agregados de las cuentas nacionales no sólo se comunican a los principales especialistas (que lo saben), sino a un público más amplio, pueden haber contribuido a los malentendidos que han afectado no sólo a los académicos, sino también a los altos funcionarios, a los ministros de economía e incluso, lamentablemente, a los asesores del Presidente de la República[14].

Los expertos internacionales que desarrollaron el Sistema de Cuentas Nacionales que los países desarrollados han adoptado eran muy conscientes de este cuestionable uso de las Cuentas Nacionales. Por ello, en la “Introducción” al capítulo que introduce el nuevo Sistema de Cuentas Nacionales (SCN 2008), se especifica que los agregados de este sistema no se han hecho para las comparaciones internacionales:

“Los datos recopilados de esta manera se utilizan ampliamente para realizar comparaciones internacionales de los principales agregados…, por ejemplo, la relación entre los impuestos y el gasto público en relación con el PIB. Estas comparaciones son utilizadas por economistas, periodistas y otros analistas para evaluar el desempeño de un país en relación con otras economías similares. Es probable que influyan en la apreciación pública y política… el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) no fue creado con este propósito. Se ha convertido en el método habitual… utilizado sin ninguna, o casi ninguna, modificación por la mayoría de los países del mundo en busca de sus propios propósitos nacionales (para sus propios propósitos nacionales)[15].

Los académicos también han advertido, aunque no con frecuencia, a sus alumnos de que los “sectores” a los que se refieren las cuentas nacionales son “cajones” en los que se almacenan los datos y no los nombres que se dan a las “causas” que pueden explicar ciertos “efectos”. Como escribe Jean-Paul Piriou, que critica a sus colegas sobre este punto en la novena edición de su Contabilidad Nacional:

“la mayoría de los manuales de contabilidad nacional olvidan lo esencial…. la contabilidad nacional no mide…. registra…[las cursivas son de Piriou]… la precisión de las definiciones, obviamente esencial, no garantiza nada… Los problemas de precisión son mucho menos importantes que los planteados por la interpretación… Lo que sea, de hecho, una medida precisa si lo que se mide no tiene sentido”[16].

Hace algunos años, en Francia, el economista de la OFCE Xavier Timbeau llegó a una conclusión similar:

“Tratar de convencer a la gente de la utilidad de reducir el “gasto público social” con el argumento de que sería mayor que en todos los demás países simplemente no tiene sentido”[17].

 

6. La cuestión de la clasificación

En la larga historia de la contabilidad nacional, ha habido muchos sistemas propuestos. Las palabras utilizadas para describir los conceptos y los cajones elegidos para organizar a los actores (estas categorías que llamamos “sectores”) han sido muy diversas. No es en absoluto seguro que la clasificación adoptada (la adoptada por los países occidentales en Nueva York en 2009) sea la mejor para encontrar fácilmente los datos, para evitar malentendidos y para guiarnos en nuestras elecciones colectivas.

En la clasificación propuesta en 1945 por Richard Stone (a veces considerado como el “padre” de la contabilidad nacional moderna), por ejemplo, sólo hay cuatro sectores, uno de los cuales se llama “Instituciones de seguros y seguridad social”. Stone incluye en este sector a los actores que no sólo proporcionan la vivienda y los cultivos, sino también la salud (sin importar quién designe al director: un ministro, un obispo o el director general de un consejo de administración). Los órganos de gobierno no están clasificados en este sector.

En la clasificación francesa en siete sectores, propuesta en 1952 por Claude Gruson (Director General del INSEE de 1961 a 1967), estos dos tipos de actividades se clasifican también en diferentes cajones y la categoría 5 se denomina “Sector Público”, categoría 6 “Seguridad Social”[18].

La utilidad de una clasificación que distinga y separe a los actores involucrados en estos dos tipos de actividades parece obvia, especialmente para evitar estos malentendidos comunes de aquellos que no son expertos.

La clasificación actual (y los nombres dados a sus categorías) puede sugerir que, en el cajón llamado “administraciones públicas”, se han colocado actores cuya actividad principal es administrar y que la naturaleza de sus actividades requiere una supervisión pública más estrecha que otras actividades. Esta impresión es doblemente engañosa.

Es cierto que, entre las diversas actividades que lleva a cabo, cualquier actor económico debe administrar o gestionar un poco. Pero la actividad principal de un hospital y de la asistencia, la de una caja de enfermedad, es la de asegurar, la de una universidad, la de educar. Llamar a los grandes hospitales o a los sistemas de seguridad social “administraciones” invita al error debido a la creencia popular de que el mercado se maneja mejor que el Estado. Pero incluso si esta creencia es aceptada como una hipótesis, la verdadera pregunta es si se desempeña mejor en otras actividades.

En segundo lugar, el hecho de que un actor esté clasificado en el sector público no significa que su actividad requiera (por su naturaleza) una supervisión pública más estrecha. El grado de escrutinio público que requiere una actividad no depende del sector en el que se ubica (la respuesta que un actor da a dos o tres preguntas formuladas por un panel de clasificación), sino de la peligrosidad de lo que hace (o de la utilidad de lo que no hace). No importa de dónde provienen sus recursos o quién nombra al director.

Por eso llevamos diez años discutiendo la supervisión y regulación (prudencial y sistémica) que debe aplicarse a los bancos (que situamos en el “sector financiero”) y seguimos debatiendo la regulación de las emisiones de los motores de los automóviles (que situamos a las empresas que los fabrican en el sector de las “sociedades no financieras”). Lo mismo se aplica a los fabricantes de bolsas de plástico, pesticidas para la agricultura y aditivos alimentarios.

También parece que a veces se debería utilizar un sistema de clasificación para responder (casi) todas las preguntas que nos hacemos a nosotros mismos, un poco como una navaja suiza. La verdad es que cada pregunta requiere una clasificación diferente.

La mejor clasificación para almacenar datos estadísticos (con el fin de encontrarlos fácilmente cuando sea necesario) no puede proporcionar agregados que nos permitan saber, por ejemplo, lo que podemos aprender de nuestros vecinos, o lo que necesitamos hacer para mejorar la educación y la salud, reducir el precio de la vivienda, reducir la pobreza o impedir que lo mejor de la industria salga del país.

En el documento de trabajo ya mencionado, Mandl, Dierx e Ilzkovitz revisan los diferentes métodos utilizados para las comparaciones entre países. Consideran (como hemos visto anteriormente) que los principales agregados del SCN pueden ser engañosos y que los análisis actividad por actividad son preferibles para comparar la eficacia de los diferentes gastos:

“Los análisis de gastos función por función parecen más prometedores para medir la eficiencia y la eficacia en las comparaciones internacionales. Los análisis en profundidad de las áreas en cuestión permiten identificar mejor los indicadores significativos”[19].

Biólogos y bibliotecarios han reflexionado mucho sobre lo que podría llamarse “la epistemología de la clasificación”. Contadores nacionales un poco menos. Muchos comentaristas ni siquiera sospechan que existe un problema.

 

7. Algunas ideas para la reflexión

No hay necesidad de tirar por la borda el enorme trabajo realizado por los estadísticos de la ONU, el FMI, la OCDE, el Banco Mundial y Eurostat que desarrollaron el actual Sistema de Cuentas Nacionales, pero no está prohibido mejorarlo para reducir los malentendidos que promueve.

Por ejemplo, se podría añadir un sexto “sector” a la clasificación habitual, que podría denominarse “instituciones sociales, colectivas y mixtas” y que no incluye a los órganos de gobierno. Esto ya ha sido propuesto (en otro contexto) por estadísticos holandeses y belgas de la Oficina de Planificación Social y Cultural de los Países Bajos. [20]

También sería posible evitar el uso ambiguo de la palabra “gasto” (especialmente si la palabra se utiliza de esta manera sólo para referirse a uno de los sectores, el de la administración pública).

También sería posible comunicar a los medios de comunicación otros “ratios” que los habitualmente publicados y, sobre todo, evitar la expresión errónea “la participación del gasto público en el PIB”[21].

Para las sumas que sólo pasan por los fondos de la seguridad social y las mutuas, podríamos comunicar el porcentaje que estos actores recaudan en los “gastos de funcionamiento”; también podríamos distinguir, dentro de las sumas que pasan por estos fondos, las que finalmente regresan (durante la vejez o los períodos de enfermedad) al hogar que se ha recaudado y reservar las palabras “transferencias” (o “redistribución”) para las sumas que benefician a otros hogares.

 

La preocupación que expresamos aquí no es nueva. En su Historia de las Cuentas Nacionales, André Vanoli ya se había quejado del contenido vago y variable que se daba con demasiada frecuencia al “término ambiguo de “transferencias”"[22].

También podríamos preguntarnos en qué medida se modifica (mejora o deteriora) el uso de estas sumas al pasar por estas instituciones (en comparación con el uso que habría hecho el mercado o un dictador omnisciente y benévolo).

 

8. ¿Una “elección social”?

La práctica de llamar “gastos”, sumas que sólo están en tránsito, combinada con la práctica de clasificar la mayoría de los hospitales, universidades y seguros sociales en el llamado sector “público” y la práctica de referirse a actores que realizan actividades distintas de la administración como “administraciones”, ha llevado a muchos comentaristas a creer que Francia ha hecho una “elección de sociedad” diferente y más costosa que la de nuestros principales competidores.

La verdad es que hemos elegido nuestro modelo social menos de lo que pensamos. Por otra parte, sin duda hemos elegido nuestro sistema de cuentas nacionales. La decisión se tomó en una reunión oficial de las Naciones Unidas, el FMI, la OCDE, el Banco Mundial y Eurostat el 27 de febrero de 2009 en Nueva York.

Por lo tanto, es mucho más exacto decir que los desarrollos económicos y sociales (por ejemplo, la urbanización y el envejecimiento) han creado necesidades similares en los países más avanzados; lo que distingue a estos países es sobre todo el camino que siguen las sumas de dinero que financian estas necesidades (un camino que depende de cómo la sociedad obliga a los diferentes actores de la economía a satisfacerlas).

Esto explica (en gran medida) por qué la cifra erróneamente llamada “gasto público” es tan diferente de un país a otro, mientras que los hechos mismos (y los recursos movilizados para satisfacerlos) lo son mucho menos.

 

Algunos ejemplos lo ilustran. Francia, Alemania y Suiza, por ejemplo, movilizan un porcentaje casi idéntico de su PIB para satisfacer sus necesidades sanitarias (11,1%, 11,2% y 12,1% respectivamente)[23]. Los montos no son muy diferentes para los recursos dedicados a la educación. Como porcentaje del PIB, Francia gasta un poco más que Alemania (3,7% frente al 3%), pero como el PIB per cápita de Alemania es un poco más alto y hay menos niños en ese país, el gasto por estudiante es ligeramente superior[24]. Y si observamos los ingresos de las personas mayores que ya no trabajan, podríamos encontrar que las cantidades no son tan diferentes como pensamos, aunque la parte que pasa por un sistema público (y la parte que proviene de los sistemas privados y los ingresos de la propiedad) es diferente.

Así, en su Panorama de las Administraciones Públicas, donde la OCDE publica regularmente “la relación entre el gasto público y el PIB de los países miembros, los expertos de la OCDE lo advirtieron en 2013:

“Las pronunciadas variaciones en estas proporciones[de un país a otro] se explican por los diferentes enfoques de la provisión de bienes y servicios públicos y de la protección social, y no necesariamente por las diferencias en el volumen de recursos comprometidos”[25].

Desafortunadamente, en la siguiente edición de este documento, la OCDE eliminó esta frase, sustituyéndola por una fórmula confusa y difícil de entender[26].

Estas aclaraciones son importantes, porque sería lamentable que la elección del sistema contable que hemos hecho nos indujera a error al tomar nuestras decisiones como sociedad.

La pregunta es particularmente importante porque las palabras elegidas en un discurso rara vez son neutrales; a menudo transmiten una teoría (un sistema de ideas sobre cómo funciona algo). En cuanto a las clasificaciones que adoptamos, la historia nos enseña que a menudo favorecen una tesis que queremos avanzar.

Conclusión

Los economistas convencionales siempre se han preguntado si un sector o rama de la economía no se ha vuelto demasiado grande (o se ha quedado demasiado pequeño). No sólo como consecuencia de la acción del Estado, sino también por su omisión.

Adam Smith, por ejemplo, creía que el colapso de las ciudades ricas de la Liga Hanseática se debía al hecho de que su comercio internacional se había vuelto excesivo en comparación con otros sectores. Pensó que Inglaterra se encontraba en una situación similar; su comercio con sus colonias se había vuelto excesivo, y estaba poniendo en peligro el equilibrio de todo el asunto[27].

Setenta años más tarde, John Stuart Mill pensó que el sector de la educación había permanecido demasiado pequeño en Inglaterra y que la iniciativa privada (el principio voluntario) no sería suficiente para desarrollarla al nivel requerido[28].

Por lo tanto, no hay nada nuevo en hacer preguntas similares hoy en día en Francia. Pero no debemos preguntarnos sólo por un sector, sobre todo cuando no estamos seguros de qué actividades hemos clasificado en ese sector o por qué las hemos registrado allí y no en otro.

 

Notas

1] Véase nuestro artículo “¿Las finanzas liberalizadas y globalizadas han acelerado el crecimiento mundial? ».

2] Bacon, Francis, Novum Organum, “Aforismos”, Libro I, § LIX.

3] Comisión Europea, base de datos AMECO, 8 de noviembre de 2018.

4] Dublín, Pitzer y Weisman, “Measuring the Size of the Public Sector”, The Size of the Government Sector – How to Measure, 24º Seminario Eurostat-CEIES, 2004, p. 17.

5] Adema, W. y Ladaique, M., “Net Social Expenditure; 2005 Edition”, OECD Working Papers, 2005, p. 35. Los estudios de este equipo son esenciales para aquellos que quieren entender el problema.

6] Llamamos “actores” a lo que a veces se llama “agentes” o incluso “unidades institucionales”.

7] En la sección de clasificaciones de estadísticas económicas de la Oficina de Estadísticas Nacionales del Reino Unido (ONS) se dan muchos ejemplos instructivos.

8] Robbers, Gerhard, “State and Churches in the Federal Republic of Germany”, State and Churches in the European Union, Trier, 2008. Las iglesias han sido una importante segunda “administración pública” en todos los países europeos.

9] Véase, como introducción al tema, “El seguro de enfermedad en Suiza”, en Wikipedia.

10] Constitución Federal de la Confederación Suiza. Véase el artículo 41 del capítulo “Objetivos sociales” de la sección “Derechos fundamentales” y los artículos 111 y 112 de la sección “Vivienda, trabajo, seguridad social y salud”.

11] Mandl, Dierx e Ilzkovitz, “The Effectiveness and Efficiency of Public Spending”, Comisión Europea, Economic Papers No. 301, febrero de 2008, p. 5.

12] Comisión Europea, base de datos AMECO, 8 de noviembre de 2018.

13] Ahmad, Nadim, “Towards Harmonization of Software Investment Estimates”, OECD Economic Review, No. 37, 2003.

14] Véanse nuestros artículos “Gasto público: el Sr. Macron crea miedos innecesarios”, Le Monde del 2 de enero de 2019 y “¿Ha disminuido el gasto público en Alemania?  “publicado en Alternatives économiques, octubre de 2012.

15] Naciones Unidas, Sistema de Cuentas Nacionales 2008, Nueva York, 2009, p. 5, § 1.33 y § 1.35.

16] Piriou, Jean-Paul, Cuentas Nacionales, Colecciones Repères, La Découverte, novena edición.

17] Timbeau, Xavier, “Les dépenses publiques en France : en fait-on trop?

18] Vanoli, André, Une histoire de la comptabilité nationale, La Découverte, Manuels Repères, París, 2002, pp. 55-66 y 87-88.

19] Mandl, Dierx e Ilzkovitz, Ibid, p. 1.

20] Kuhry, Bob, “Production and Costs of the Public Sector in the Netherlands”, 24º seminario del CEIES, Comisión Europea, 2004, pp. 142-156.

21] Véase nuestro artículo “The’share’ of public expenditure in GDP (a clarification)”, publicado en Le Monde el 14 de noviembre de 2011.

22] Vanoli, André, Ibid, p. 101.

23] **Organización Mundial de la Salud (OMS), Estadísticas Sanitarias Mundiales 2018, pp. 60-66.

24] OCDE, “Education spending”, Education at a Glance, 2018, p. 246.

25] OCDE, Panorama de la Administración Pública 2011, 2013, p. 70.

26] OCDE, Panorama de la Administración Pública 2013, OCDE, 2014, p. 80.

ATTAC España no se identifica necesariamente con los contenidos publicados, excepto cuando son firmados por la propia organización.

Protege tu agua

Síguenos

Sigue nuestro feed Síguenos en Facebook Síguenos en Twitter telegram

Economía para la ciudadanía

Libros recomendados:

A la calle sin miedo

 


 

Pensiones

Campañas

Blogosfera ATTAC

Consejo científico

Vicenç Navarro
Vicenç Navarro
  • No post
  • Juan Torres Lopez
    Ganas de EscribirJuan Torres Lopez
    Juan H. Vigueras
    La Europa Opaca de las FinanzasJuan H. Vigueras
    Alberto Garzon
    Pijus EconomicusAlberto Garzon
  • No post
  • Gustavo Duch
    PALABRE-ANDO. Porque contar es otra forma de caminarGustavo Duch
    Julio C. Gambina
    Notas y artículos de análisis sobre la actualidad político-económica.Julio C. Gambina
    Carmen Castro
    Constructora de otros dos mundosCarmen Castro
    Maria Pazos
    Feminismo IgualdadMaria Pazos

    Comité de apoyo

    Otros blogueros

    Antonio Fuertes
    Res pública globalAntonio Fuertes
    Carlos Sanchez Mato
    Economía para críticos e indignados Carlos Sanchez Mato
    Carlos Martinez
    Portuario en ExcedenciaCarlos Martinez
  • No post
  • Chema Tante
    La casa de mi tíaChema Tante

    Aquí hablamos de...

    Archivo