El poder del público frente a la banca: Lecciones del Instituto de Finanzas Internacionales

23 junio 2019 | Categorías: Banca publica, Estado del poder 2019, Mercados Financieros | |

ESTADO DEL PODER 2019

Jasper Blom

Durante septiembre de 2011, tres años después del colapso de Lehman Brothers, la ira pública por la Gran Crisis Financiera se desbordó justo donde todo comenzó: Wall Street. Las medidas de austeridad adoptadas en respuesta a la crisis y la falta de rendición de cuentas de los banqueros llevaron a un gran grupo de activistas a “ocupar Wall Street”.

Inspirada en la Primavera Árabe, la idea era mantener el espacio público ocupado hasta que se produjera un cambio en beneficio del “99 %”. En cuestión de semanas, cientos de protestas y campamentos de “ocupación” habían surgido en los principales centros financieros de todo el mundo. Desde los días de la crisis financiera de Asia Oriental, las finanzas mundiales no habían sido objeto de críticas tan continuas por parte de las organizaciones de la sociedad civil y nunca, en mi vida, esto había conducido a una movilización tan masiva que exigiera una reforma radical del sistema financiero mundial.

Más o menos al mismo tiempo, el Instituto de Finanzas Internacionales (IFI) publicó el informe “The Cumulative Impact on the Global Economy of Changes in the Financial Regulatory Framework”. Su mensaje era simple: una regulación más estricta de los bancos ahogaría el crecimiento y conduciría a la pérdida potencial de millones de puestos de trabajo. El hecho de que un grupo de presión bancario protestara por una regulación más estricta no debería ser una sorpresa.

Lo que sorprendió fue la importante cobertura mediática de estos descubrimientos en los periódicos de negocios. Si bien la metodología del informe era obviamente unilateral y las calles estaban llenas de campamentos de ocupación, las demandas de los banqueros seguían resonando entre las élites de la política financiera.

Desde esos días turbulentos, está claro quién llevó la batuta. La solemne promesa de los líderes mundiales en la primera Cumbre del G20 celebrada en Washington en noviembre de 2008 de “sentar las bases de una reforma que contribuya a garantizar que una crisis mundial como ésta no se repita” parece casi olvidada. El economista político y observador de larga experiencia en las finanzas mundiales, Eric Helleiner, lo plasmó acertadamente en el título de su evaluación de la reforma después de la crisis de 2014: “La crisis del statu quo”.

 

Los líderes del G20 se reunieron en la Cumbre sobre Mercados Financieros y Economía Mundial en Washington, D.C., el 15 de noviembre de 2008. / Foto: Presidencia de la Nación Argentina [CC BY 2.0]

Y aunque ha habido muchas reformas regulatorias desde entonces, la crisis no ha resultado ser un nuevo “momento de Bretton Woods” en el que la comunidad mundial decidiera un orden financiero mundial fundamentalmente diferente.

Los requisitos de capital para los bancos han aumentado un poco, los rincones oscuros del sistema financiero han pasado a ser objeto de supervisión, y algunas organizaciones internacionales se han fortalecido. Pero la idea fundamental de un sistema financiero mundial dirigido por el mercado no ha sido cuestionada seriamente.

En este ensayo, argumentaré que la naturaleza incremental de la reforma tiene mucho que ver con la influencia sobre la creación de políticas públicas del sector financiero internacional. Se centrará en el IFI porque es posiblemente el grupo de presión financiera más poderoso y el más estrechamente involucrado en el tipo de crisis financieras globales que acabamos de experimentar. Haré dos observaciones principales.

Si se desea un cambio real (requiere no solo detener) la oferta del lobby del sector privado, sino también la demanda de los políticos que eligen al IFI como su interlocutor clave.

En primer lugar, para entender el poder del IFI tenemos que considerar no solo la experiencia y el poder estructural de sus miembros bancarios, sino también el “interés de la demanda” de los responsables de las políticas públicas. Con demasiada frecuencia, la influencia del sector financiero se percibe como una calle de una sola dirección desde Lobbyville que influye en las políticas gubernamentales, pero mi análisis muestra que hay un intercambio continuo de dos direcciones entre el IFI y los encargados de formular políticas públicas, quienes ayudaron a dar forma al Instituto en cada paso del camino.

En segundo lugar, al colocar al IFI en esta posición (a diferencia de otros grupos de presión financieros ―¡si solo fuera eso!― u otros actores interesados), los responsables de la creación de políticas públicas optaron deliberadamente por una gobernanza financiera integrada a nivel mundial y dirigida por el mercado, en lugar de un sistema financiero más orientado a nivel nacional, fragmentado y, evidentemente, más pequeño.

Estos dos puntos indican que si se quiere un cambio real, el simple hecho de intentar detener el lobby financiero podría no ser tan sencillo como parece. No solo hay un interés de la oferta en el lobby del sector privado, sino también un interés de la demanda de los políticos que eligen al IFI como su interlocutor clave.

Los responsables de la creación de políticas deberían contar con socios alternativos para el debate, a través de la creación de una coalición de grupos de reflexión e instituciones financieras que puedan proporcionar asesoramiento experto a semejanza de lo que el IFI tuviera que ofrecer.

Para decirlo en términos gramscianos: una estructura contrahegemónica necesita ser desarrollada y nutrida para reemplazar el lobby financiero actualmente dominante que se centra en la integración global bajo la regulación basada en el mercado.

El poder del lobby financiero

Como sector altamente regulado con un papel crucial en el funcionamiento de la economía, el sector financiero siempre ha estado estrechamente relacionado con la creación de políticas públicas.

En su premiado análisis de la aparición del mercado del eurodólar en la década de 1960, Gary Burn demuestra que las estructuras institucionales que facilitaban el funcionamiento de la City de Londres como centro financiero mundial ya se habían establecido a finales del siglo XIX y que eran una mezcla tan estrecha de asociaciones estatales, bancarias y del sector privado que ni siquiera tiene sentido hablar de esferas estatales y de mercado separadas.

Una serie de estudios de casos sobre los procesos de regulación financiera tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados ha puesto de relieve estos estrechos vínculos entre las asociaciones nacionales de interés financiero y los responsables de la creación de políticas públicas.

Con el resurgimiento de las finanzas globales, la actividad de las asociaciones internacionales también se trasladó al nivel global. Una de las primeras fue la Asociación Internacional de Colocadores de Bonos (ahora Asociación Internacional del Mercado de Capitales), creada en 1969 para organizar los mercados de eurobonos. Le siguieron el IFI y la Asociación Internacional de Swaps y Derivados (ISDA) a principios de la década de 1980, mientras que la Federación Internacional de Bancos se estableció en 2004.

Heather McKeen-Edwards y Tony Porter han compilado una base de datos de más de 200 de estas “asociaciones financieras transnacionales”. Argumentan que cuatro de ellas sirven como organizaciones superiores: el IFI, la Asociación Mundial de Mercados Financieros, la ISDA y el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad. Cada una de estas asociaciones proviene de un segmento diferente del sistema financiero mundial, a saber, la banca, los mercados de capitales, los derivados y la contabilidad, respectivamente.

El Instituto de Finanzas Internacionales fue establecido formalmente en enero de 1983 y estableció su oficina en Washington para estar cerca del FMI y el Banco Mundial. La pertenencia al IFI se limitó a bancos con (posibles) préstamos internacionales y 38 bancos de Bélgica, Brasil, Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, Suiza, el Reino Unido y los Estados Unidos se convirtieron en miembros fundadores.

El número de miembros aumentó a casi 190 bancos en su primer año y, a partir de mediados de la década de 1990, aumentó aún más como resultado de una activa campaña de afiliación por parte de la dirección del IFI (por ejemplo, la expansión en Asia tras la crisis financiera de Asia Oriental). Según su sitio web, actualmente se extiende a cerca de 450 instituciones de más de 70 países.

En la actualidad, el número total de miembros se limita a las empresas que operan a nivel internacional en los sectores de la banca, los valores y los seguros, pero los miembros asociados y los afiliados especiales están abiertos a otra capa de instituciones que operan en el sistema financiero mundial, como las empresas de contabilidad, los bancos de desarrollo, las aseguradoras de exportaciones y las bolsas de valores.

El presupuesto del Instituto se ha mantenido al día con el aumento del número de miembros. Comenzó con unos 10 millones de dólares en valores actuales, y desde entonces se ha cuadruplicado. El número de funcionarios ha aumentado de unos 40 a unos 80.

Por lo tanto, el Instituto cuenta con importantes recursos para ejercer presión en favor de sus posiciones. La alta dirección del IFI está geográficamente distribuida entre los miembros; por ejemplo, si el director gerente es de los Estados Unidos, el presidente del Consejo es europeo o asiático. Las Reuniones de Miembros están programadas para que coincidan con las Reuniones de Primavera y las Reuniones Anuales del FMI y el Banco Mundial, lo que refleja el deseo de intercambio con estas instituciones.

El actual presidente del Instituto es Timothy Adams, ex subsecretario de Asuntos Internacionales del Tesoro de los Estados Unidos. Su famoso y veterano predecesor, Charles Dallara, tenía un historial similar en los círculos políticos de los Estados Unidos.

La misión actual del Instituto es “apoyar a la industria financiera en la gestión prudente de los riesgos; desarrollar prácticas industriales sólidas; y abogar por políticas regulatorias, financieras y económicas que sean de interés general para sus miembros y fomenten la estabilidad financiera mundial y el crecimiento económico sostenible”.

Para lograr esta misión, el trabajo se organiza en torno a tres pilares: el análisis económico del país, las cuestiones regulatorias y las políticas financieras internacionales hacia los mercados emergentes.

Además, el Instituto imparte cada vez más capacitación y educación a profesionales de la banca y funcionarios públicos mediante seminarios y conferencias. A través de todas estas actividades, el Instituto interactúa a menudo y en estrecha colaboración con funcionarios públicos a nivel nacional y mundial. Pero para comprender realmente su poder para influir en la política financiera mundial, tenemos que profundizar en sus curiosos orígenes.

La crisis de la deuda en la década de 1980: la génesis del IFI

El IFI surgió como consecuencia del crecimiento de la financiación privada de la deuda soberana de los mercados emergentes, y más específicamente como consecuencia de la crisis de la deuda de los años ochenta del siglo XX.

La idea de establecer un foro en el que intercambiar información (a veces confidencial) sobre la exposición de los bancos a la evolución económica de los países en desarrollo se concibió en mayo de 1982 en una reunión de alto nivel de responsables de la creación de políticas financieras públicas y privadas patrocinada por la Asociación Nacional de Planificación (un grupo de reflexión estadounidense) en Ditchley Park, Oxfordshire.

La idea era aumentar la transparencia en el mercado de la deuda soberana, para que los bancos pudieran evaluar mejor el riesgo de sus préstamos a los mercados emergentes (y se podría añadir que el mercado de financiación privada de los países en desarrollo podría crecer).

Concretamente, Jacques de Larosière, Director Gerente del FMI, alentó la creación del Instituto e informó ampliamente al Consejo Ejecutivo del FMI sobre el proyecto. Además, el FMI, el Banco de Pagos Internacionales y la OCDE permitieron que el IFI tuviera acceso a sus informes (no públicos). En otras palabras, desde su origen, el IFI no fue simplemente un reflejo del interés de los bancos privados de Wall Street, sino también un reflejo de la demanda de un interlocutor por parte de las organizaciones internacionales públicas.

Mientras tanto, los préstamos bancarios a los países en desarrollo (rebautizados por los banqueros como “mercados emergentes”) tuvieron problemas. En el verano de 1982, México declaró que ya no podía cumplir con sus obligaciones de deuda, seguido por muchos otros en América Latina y otras partes del mundo.

ABC News informa sobre la devaluación del peso por parte del gobierno mexicano, el 16 de agosto de 1982, que marcó el inicio de una importante crisis de la deuda internacional para muchos países en desarrollo.

La crisis de la deuda de los años ochenta había nacido, y podía causar estragos en el sector bancario internacional: en los Estados Unidos, la exposición de los bancos a los 17 mercados emergentes más endeudados superaba con creces el 100 por ciento del capital, mientras que para los bancos del Reino Unido un impago total de estos países acabaría con el 85 por ciento de su capital.

Las negociaciones entre los bancos y los países en desarrollo en bancarrota tuvieron lugar en los llamados Clubes de Londres. Se trataba de reuniones informales en las que los bancos podían llevar a cabo reestructuraciones de deuda caso por caso.

Esto ofreció a los banqueros el beneficio de poder aprender de la experiencia, adaptar las propuestas para recuperar la mayor parte posible de la deuda en casos de dificultades e impedir la aparición de un frente unido de países deudores.

El recién creado Instituto era menos adecuado para estas negociaciones caso por caso. Su Consejo subrayó que no tenía la intención de presentar un frente unido de banqueros a los países prestatarios cuando se trataba de reestructuraciones de deuda (al parecer, preocupados por la ley antimonopolio de los Estados Unidos).

En relación a las reformas de política a nivel mundial tras la crisis de la deuda, el Instituto se veía a sí mismo desempeñando un papel. Estableció un grupo de trabajo que se ocupaba de las cuestiones de política relacionadas con la solución de la crisis de la deuda de los años ochenta (por ejemplo, qué tipo de opciones deberían ofrecer los países deudores y la preferencia por los enfoques voluntarios caso por caso) y coordinó la participación de los bancos más pequeños.

Ya desde principios de 1985, el Instituto comenzó a enviar una carta bianual a los miembros del principal órgano rector del FMI (el CFMI) para presionar a favor de las posiciones del IFI con respecto a la agenda del día.

En la época del Plan Brady (1989), el IFI había surgido como la principal voz de la comunidad bancaria internacional. Se opuso a las reducciones de deuda no voluntarias que Brady propuso y, en vísperas de las reuniones de primavera de 1990 del FMI y el Banco Mundial, publicó un informe sobre la financiación de los mercados emergentes en el que se hacía hincapié en que el Plan Brady estaba provocando un aumento de los atrasos en los mercados emergentes y una posible erosión de la disciplina en el sistema financiero internacional.

El IFI abogó por aumentar la financiación oficial (pública) de las reestructuraciones, por una reducción verdaderamente voluntaria de la deuda y la no aceptación por parte el FMI de los intereses atrasados de los países deudores con respecto a los bancos comerciales. En otras palabras, el IFI actuó como una verdadera asociación de interés al tratar de transferir la carga de la crisis sobre los países deudores y el sector oficial, manteniendo intacto su mercado. Sin embargo, su poder no era (todavía) suficiente para detener el Plan Brady.

Los orígenes del IFI estaban, por tanto, estrechamente vinculados a las organizaciones internacionales y a los funcionarios públicos que fomentaban su creación y le proporcionaban los medios (por ejemplo, el acceso a datos confidenciales) para atraer a los miembros. En combinación con la emergencia de la crisis de la deuda de los años ochenta, que dio inicio a la organización (como lo atestiguan las cifras de membresía mencionadas anteriormente).

Una vez establecido, el Instituto rápidamente comenzó a desarrollar una función de promoción. Sus actividades de presión se hicieron realmente patentes cuando se discutió la regulación bancaria internacional, como se demostrará en el próximo caso.

Regulación bancaria global: nivelar el campo de juego

Tras la crisis de la deuda latinoamericana, los reguladores bancarios de los Estados Unidos presionaron con éxito para que se llegara a un acuerdo mundial sobre las normas de adecuación del capital de los bancos a fin de evitar que los impagos volvieran a arrasar con el sector bancario. Una vez resuelta la crisis de la deuda de los años ochenta, surgieron discusiones sobre la renegociación de estas regulaciones.

El IFI se dio cuenta rápidamente de las oportunidades que ofrecía este proceso de elaboración de políticas y se reorganizó para poder influir de manera óptima en las negociaciones. Permitió que un número cada vez mayor de empresas no bancarias (por ejemplo, empresas de gestión de inversiones y de seguros) se unieran a la IFI como mercados financieros que se integran a través de las fronteras y de los sectores bancario y del mercado de capitales.

Esto proporcionó al IFI una perspectiva y una experiencia únicas sobre el funcionamiento interno de las finanzas internacionales. El lobby en cuestiones de regulación internacional se convirtió en un tercer pilar de su trabajo (como se mencionó anteriormente) y se organizó de tal manera para que reflejara la estructura del foro mundial de creación de políticas públicas, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea. Debido a su experiencia específica como representante de los bancos internacionales más “sofisticados”, el Comité de Basilea pidió activamente al IFI que organizara aportaciones del sector privado.

En su trabajo de lobby, el IFI favoreció la regulación y estandarización internacional para “nivelar el campo de juego” y hacer más conveniente la realización de negocios bancarios en todo el mundo. Al mismo tiempo, el IFI se mostró partidario de reducir al mínimo la carga reglamentaria, con el fin de lograr una regulación “basada en el mercado”. Las renegociaciones del Acuerdo sobre Capital de Basilea, el acuerdo internacional que trata de las reservas de capital que los bancos deben mantener para prevenir las crisis bancarias, constituyen un buen ejemplo de estos dos objetivos.

La principal demanda del sector privado, y en concreto del IFI, fue la utilización de modelos propios de los bancos para calcular los riesgos y, por tanto, la cantidad de capital que debían mantener para cubrirlos. Este enfoque basado en calificaciones internas permitiría a los bancos determinar los activos ponderados en función del riesgo en el balance y, por lo tanto, determinar cuánto capital tendrían que mantener para cubrir esos riesgos.

Esto supondría un cambio importante con respecto al primer Acuerdo sobre Capitales de Basilea, que dividía los activos bancarios en varias categorías con ponderaciones de riesgo establecidas por el supervisor. El IFI estableció la agenda con un influyente informe de 1998 de su grupo de trabajo sobre la adecuación del capital. El título resume, acertadamente, el punto principal: “Recomendaciones para la revisión de las normas reguladores de capital para el riesgo de crédito: una propuesta para que los bancos puedan utilizar sus propios modelos”.

Cabe destacar que la utilización de modelos internos es más atractiva para los bancos grandes y diversificados (en otras palabras: los pertenecientes al IFI). Pueden obtener una ventaja competitiva estableciendo sus propios niveles de capital, mientras que para los bancos más pequeños la inversión en modelos de gestión de riesgos sería demasiado elevada y los bancos especializados no se beneficiarían de la diversificación.

Había mucha preocupación entre otras asociaciones bancarias (por ejemplo, el Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crédito), pero no tenían el acceso privilegiado del IFI al Comité de Basilea. En otras palabras, el IFI fue capaz de empujar su modelo específico de banca ante modelos alternativos para el sistema financiero mundial.

Al establecer la agenda con su experiencia en la modelización del riesgo de crédito, el IFI fue muy eficaz a la hora de influir en el Acuerdo sobre Capital de Basilea II. Aunque el Comité de Basilea no dio rienda suelta a los bancos para determinar su propio nivel de capital, sí permitió el uso de modelos internos para los bancos “más sofisticados”, transfiriendo así el control de los niveles de adecuación del capital a los mismos bancos más grandes.

Así pues, el IFI no solo consiguió “nivelar el campo de juego”, sino que también dio un paso importante hacia formas de regulación bancaria basadas más en el mercado. Como asociación, respondió a la evolución de la reglamentación y se basó en sus conexiones existentes con los responsables de la creación de políticas públicas para convertirse en el principal interlocutor del sector público.

De la misma manera que cuando se estableció, fue a consecuencia de la petición del Comité de Basilea de una entidad equivalente con una perspectiva compatible sobre la regulación financiera mundial, así como con las preferencias de sus miembros. Como se demostrará en el siguiente caso, el IFI logró obtener una posición central similar en los procesos de creación de políticas públicas en el ámbito de la deuda soberana.

Crisis de los mercados de capitales en los mercados emergentes: consolidación de la posición de liderazgo

La cuestión de la crisis de la deuda soberana no desapareció por mucho tiempo de la agenda internacional después del Plan Brady. En diciembre de 1994, México fue golpeado nuevamente por la crisis financiera.

Una gran inyección de fondos oficiales de los Estados Unidos y del FMI fue necesaria para mantener a flote al gobierno mexicano. Pero esto no hizo más que predecir lo que iba a suceder: en 1997/1998, el sistema financiero mundial parecía estar al borde del colapso cuando un país de Asia oriental tras otro se infectó por el “contagio” a través de los mercados financieros mundiales.

Los enormes volúmenes de financiación oficial que se necesitaban para los rescates de estos países provocaron un acalorado debate sobre cómo resolver tales crisis y evitar que el sector público tuviera que volver a desembolsar enormes sumas de dinero.

A finales de la década de 1990, una campaña internacional Jubileo 2000 hizo un llamamiento para romper las cadenas de la deuda que incluía la exigencia de un nuevo mecanismo transparente para cancelar la deuda que quitara el poder de las manos de los acreedores. Fotografía: Jubilee Debt Campaign

El sector público parecía dispuesto a retomar el control de los mercados mundiales cuando la primera subdirectora gerente del FMI, Anne Krueger, propuso en noviembre de 2001 una especie de tribunal de quiebras soberanas en el que los países afectados por la crisis pudieran reestructurar sus deudas privadas (el llamado Mecanismo de Reestructuración de la Deuda Soberana, MRDS).

La idea de un mayor control público sobre el mercado era un anatema para el IFI. Un rasgo común en todas sus actividades de promoción y de financiación de los mercados emergentes fue la combinación de una mayor transparencia por parte de los países deudores, un enfoque caso por caso de las crisis, una participación pública limitada y la oposición a la participación no voluntaria del sector privado en la resolución de las crisis.

Las propuestas de Anne Krueger encontraron así una resistencia virulenta por parte del IFI. En una reunión privada con los responsables de las políticas públicas, Charles Dallara (Director Gerente del IFI y un veterano negociador de la crisis de la deuda) describió el MRDS como “una condonación total de los derechos de los acreedores” y “un obstáculo a la globalización, tal y como lo demuestra el apoyo de las ONG que trabajan en favor de la antiglobalización, como es el caso de la Campaña de la Deuda de Jubilee”.

El IFI unió fuerzas con otras asociaciones de la industria en lo que se conoció informalmente como la “Banda de los Seis ” (Asociación de Mercados de Bonos, Asociación de Acreedores de Mercados Emergentes, Asociación de Comerciantes de Mercados Emergentes, Asociación Internacional de Mercados Primarios, IFI, y la Asociación de la Industria de Valores).

Cuando el MRDS estaba tomando una decisión crucial en las Reuniones de Primavera de 2003, la Banda de los Seis amenazó con retirar su apoyo a cualquier medida política con respecto a las crisis de deuda soberana si continuaban las discusiones sobre el MRDS.

El tradicional informe de política del IFI antes de las cruciales Reuniones de Primavera estuvo acompañado de visitas de alto nivel de representantes de los bancos que participan en el IFI a los responsables de la creación de políticas públicas nacionales (por ejemplo, ABN AMRO e ING visitaron el Ministerio de Finanzas de los Países Bajos para ejercer presión contra el MRDS).

En este caso, el poder resultante del gran número de miembros del Instituto pasó a primer plano, ya que los miembros de muchas de las otras asociaciones tenían menos peso político en el plano nacional. La feroz oposición y la formación de coaliciones del IFI dieron sus frutos: los gobernadores del FMI archivaron la propuesta de MRDS.

Tras estas confrontadas discusiones, Jean-Claude Trichet (Gobernador del Banco de Francia) presentó propuestas para un Código de Buena Conducta que rija el comportamiento de los acreedores y de los Estados deudores. El objetivo de esta propuesta era conseguir que los actores públicos y privados “volvieran a entablar un diálogo constructivo”.

El Código de Buena Conducta tenía por objeto encontrar soluciones ordenadas a la crisis de la deuda soberana mediante la interacción rápida de los acreedores, el intercambio justo de información, la representación equitativa de los acreedores, el trato equiparable entre ellos, el reparto justo de la carga, la negociación de buena fe, la preservación de la situación financiera del deudor y el restablecimiento de la sostenibilidad de la deuda a la mayor brevedad posible.

Esto estaba mucho más cerca de las posiciones mantenidas durante mucho tiempo por el IFI con respecto a las crisis de deuda soberana. Cabe señalar, sin embargo, que el Código dejó el control del proceso en manos del país en crisis en las negociaciones con sus acreedores privados. Ya no había posibilidad de retomar el control de los mercados financieros privados.

El desarrollo del Código fue relegado por el G20 a un grupo de trabajo dirigido por el Banco de Francia y el IFI. En el grupo de trabajo participaron algunos países deudores importantes y la Asociación Internacional de Mercados Primarios (IPMA).

El sector público había vuelto a poner al IFI a la cabeza, más aún cuando la Banca de Francia dejó posteriormente la elaboración del Código exclusivamente en manos de las asociaciones y los países deudores.

En noviembre de 2004, el IFI y la IPMA acordaron con Brasil, México, Corea del Sur y Turquía los denominados “Principios para la estabilidad de los flujos de capital y la reestructuración justa de la deuda en los mercados emergentes”. El énfasis en los “Principios” había pasado de la reestructuración de la deuda a una mayor transparencia de los deudores y un diálogo con los acreedores, similar a las regulaciones basadas en el mercado preferidas por el IFI.

La implementación de los Principios se inició bajo el liderazgo del IFI a finales de 2005, cuando se estableció el Grupo Consultivo de Principios (PCG) y un Grupo de Fideicomisarios de los Principios.

La pertenencia a estos grupos se lee como un “quién es quién” de los políticos financieros internacionales de alto poder. El grupo está presidido actualmente por Axel Weber (presidente de UBS AG, antiguo presidente del Bundesbank), François Villeroy de Galhau (gobernador del Banco de Francia) y Zhou Xiaochuan (gobernador del Banco Popular de China). La secretaría del Grupo de Fideicomisarios está a cargo del IFI, lo que consolida su posición central sobre la gobernanza financiera mundial.

En resumen, casi se podría decir que la IFI ha cerrado el círculo al actuar como “un foro en el que los países prestatarios, de forma voluntaria, podrían reunirse regularmente con entidades de crédito privadas para revisar los planes económicos y las proyecciones financieras”. El IFI ha sido capaz de detener las propuestas que podrían perjudicar a los acreedores privados y aumentar el control público sobre los mercados financieros mundiales.

Además, se ha vuelto aún más central en la gobernanza de las crisis de la deuda soberana por la decisión de los sectores públicos de relegar el desarrollo y la aplicación de los Principios al Instituto. Como se verá en el próximo caso, esto fortaleció sustancialmente la posición del IFI en la Gran Crisis Financiera.

La Gran Crisis Financiera: cosechando los frutos de la gobernanza basada en el mercado

La Gran Crisis Financiera de 2008 demostró ser una prueba para el orden financiero global integrado y basado en el mercado en el que el IFI había sido tan decisiva en su promoción. Los modelos internos de gestión de riesgos por los que había presionado en Basilea se rompieron. Los países deudores que necesitaban una reestructuración dejaron de ser, de repente, los destinatarios originales de los Principios y se situaron en la periferia de la zona euro. Y muchos de sus miembros se encontraron apelando al Estado para que les apoyara.

Sin embargo, el IFI no parecía perplejo, como había demostrado la anécdota inicial del informe de 2011 “Impacto acumulativo de la regulación”. En cualquier caso, a la luz de esta nueva politización, amplió sus actividades de presión, pasando de hacer hincapié en la superioridad de la gestión de riesgos y la regulación financiera basadas en el mercado a hacer hincapié en los costes económicos de una regulación más rigurosa y de carácter público.

La tinta del Acuerdo sobre Capital de Basilea II ni siquiera estaba seca cuando la crisis llevó a una renegociación. El Acuerdo ha llevado a subestimar los riesgos en el sector bancario y a sobreestimar la capacidad de los bancos para mitigarlos, como se indica en el influyente Informe de Larosière sobre el camino a seguir para la Unión Europea (UE) tras la crisis.

Las propuestas iniciales del sector público se centraban así en elevar nivel de capital y un menor apalancamiento en el sector bancario, para consternación del IFI. La regulación de la adecuación del capital bancario se convirtió de repente en un tema de la esfera política, lo que hizo mucho más difícil para el IFI aprovechar sus estrechos contactos con los responsables de la creación de políticas a puerta cerrada. Esta es una de las razones por las que el IFI centró su línea de defensa en las consecuencias negativas para el crecimiento económico general, más que en la superioridad de los mecanismos de mercado para la gestión de los riesgos financieros.

Sin embargo, a medida que la crisis inmediata del sector bancario disminuyó y la atención política se desplazó hacia la austeridad, el modo tradicional de creación de políticas bancarias volvió a cobrar fuerza. El IFI se centró en diluir y retrasar las propuestas, argumentando, entre otras cosas, que una regulación estricta del sector bancario daría una ventaja competitiva indebida al sector bancario en la sombra.

El Comité de Basilea no intentó recuperar el control público desafiando el enfoque basado en calificaciones internas, en línea con la posición del IFI desde el comienzo de la crisis: el marco de gobernanza basado en el mercado es bueno, solo hace falta hacer algunos ajustes para reforzar la gestión del riesgo. En otras palabras, el IFI demostró ser muy eficaz para mantener el amplio enfoque de mercado en el Acuerdo sobre Capital de Basilea.

En relación con la crisis de la deuda soberana, la atención se centró en el término despectivo PIGS (Portugal, Irlanda, Grecia y España). Entre estos países con problemas en la periferia de la Eurozona, Grecia destacó por la necesidad de una reestructuración de la deuda además de su rescate.

“PIGS”, Austeridad / Foto: Flickr/ Ken Teegardin/CC BY-SA 2.0

Aunque la crisis de la deuda soberana griega afectó principalmente a los bancos europeos y a pesar de que gran parte de la deuda se emitió con arreglo a la legislación local y no en los centros financieros mundiales, se pidió al IFI que coordinara la parte del sector privado de las negociaciones para reestructuración de la deuda. Como lo describió claramente Manolis Kalaitzake, la experiencia y los conocimientos técnicos del Instituto en materia de reestructuración de la deuda soberana le permitieron desempeñar un papel crucial en el diseño de la reestructuración final.

Sin embargo, igualmente importantes fueron los estrechos vínculos con los responsables de la creación de políticas públicas a través del Grupo de Fideicomisarios de los Principios. Aunque el resultado final de las negociaciones supuso un drástico recorte de gastos para el sector privado, éste fue el mejor resultado para los bancos europeos (que ya tenían suficientes problemas). También permitió al IFI anticiparse a cualquier discusión emergente sobre los mecanismos públicos para la reestructuración de la deuda: su orden basado en el mercado había funcionado, aunque los griegos comunes y corrientes sin duda no estarán de acuerdo. Además, el IFI ha establecido un nuevo comité conjunto de banqueros y altos funcionarios públicos para explorar nuevos enfoques para la prevención y resolución de las crisis de la deuda soberana, e incluso parece que se ha hecho cargo del proceso de creación de políticas.

Conclusión: cómo impugnar al poder condensado

En general, la mayor crisis financiera desde la Gran Depresión no parece haber obstaculizado la posición privilegiada del IFI como representante del lobby bancario. En parte, esto puede explicarse por el hecho de que su surgimiento y desarrollo posterior estuvo fuertemente influenciado por los procesos de creación de políticas públicas, desde el fomento inicial, pasando por el acceso a datos confidenciales del sector público, hasta la modelización de la estructura organizativa con respecto a la regulación bancaria en el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y su inclusión en el grupo de trabajo sobre el Código de Buena Conducta. Por lo tanto, su papel influyente único fue impulsado tanto por su experiencia y el poder económico de sus miembros como por el “interés de la demanda” de los responsables de la creación de políticas a nivel mundial.

Del mismo modo, las posiciones políticas específicas del IFI, destinadas a nivelar el terreno de juego y las formas de gobernanza basadas en el mercado, se ajustan a las perspectivas generales de los principales responsables políticos a nivel mundial en favor de la globalización y de la financierización. Esto le da la oportunidad de superar la oposición de los grupos bancarios que se esfuerzan por conseguir sectores financieros más arraigados a nivel local o por limitar la integración de los sectores financieros.

Si queremos abordar el poder del lobby bancario en la gobernanza financiera mundial, deberíamos centrarnos en la interacción mutua entre el lobbybancario y la creación de políticas públicas. Esto tiene importantes implicaciones para los movimientos sociales que intentan aumentar la legitimidad democrática de las finanzas mediante la reducción de la influencia del lobby bancario.

Se debe prestar más atención al “interés de la demanda” de los responsables de las políticas públicas para comprender qué intereses del sector privado influyen y cuáles no. Dada la aparente demanda de contribuciones en la creación de políticas financieras mundiales, podría valer la pena establecer coaliciones con asociaciones del sector privado que ofrezcan modelos de banca más cercanos a las alternativas deseadas (por ejemplo, el mundo de la banca cooperativa o la Alianza Mundial para la Banca en Valores). Presionar por la inclusión de estos actores en lugar de la dependencia exclusiva de los representantes tradicionales del sector privado (como el IFI) podría ser más efectivo que presionar para poner fin a la relación con el sector financiero en su conjunto.

Además, y lo que es más importante, la movilización pública en relación con el sistema financiero mundial también debería proporcionar a los responsables políticos una gama más amplia de interlocutores. El movimiento progresista debería trabajar en la creación de una red de grupos de reflexión, políticos y profesionales de las finanzas en los que la puerta giratoria sea tan eficaz como con el IFI y los responsables de las políticas financieras mundiales.

En el contexto holandés, el establecimiento del grupo de expertos académicos “Sustainable Finance Lab”, y el nombramiento del ex político y crítico bancario de los Verdes Kees Vendrik como economista jefe del Triodos Bank, ilustran cómo fortalecer las redes progresistas en finanzas. De esta manera, las alternativas contrahegemónicas y las redes de poder estarán listas cuando llegue la próxima crisis.

Sobre el autor

Jasper Blom es economista político en la Universidad de Amsterdam, especializado en gobernanza financiera global. Durante su carrera utilizó la puerta giratoria entre el sector público y el académico para adquirir experiencia en la creación de políticas en el Ministerio de Finanzas de los Países Bajos y en el Banco Central Europeo, mientras reflexionaba críticamente sobre estas experiencias en los departamentos de ciencias políticas de la Universidad de Leiden y de la Universidad de Ámsterdam. Su último trabajo político fue como director del Bureau de Helling, el centro de estudios del partido verde holandés.

Dirigió De Kredietcrisis: een politiek-economisch perspectief (Amsterdam University Press, 2010) y fue coeditor, con Underhill y Mügge, de Global Financial Integration Thirty Years On: From reform to crisis (Cambridge University Press, 2010) y contribuye regularmente al debate público sobre temas relacionados con la economía política y las políticas verdes.

Traducción al español: Nuria Amador, Attac España

Este artículo forma parte del informe Estado del poder 2019, editado en español por Transnational InstituteFuhem Ecosocial y Attac España.

ATTAC España no se identifica necesariamente con los contenidos publicados, excepto cuando son firmados por la propia organización.

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